Beleidstragiek

Waarom heeft beleid vaak zulke teleurstellende resultaten? Hoe komt het dat beleid vaak vooral nodig is om problemen die het gevolg zijn van eerder beleid op te lossen? Dat zijn de vragen waarop sociaal wetenschapper Sharon Stellaard antwoord probeert te geven in haar proefschrift Boemerangbeleid. Over aanhoudende tragiek in passend onderwijs- en jeugdzorgbeleid[1]. We moeten verder terugkijken in de tijd, aldus Stellaard. Beleidsgeschiedenis kan ons behoeden om steeds weer hetzelfde te doen, steeds weer dezelfde niet-werkende oplossingen aan te dragen.

Het is niet mijn gewoonte om voor dit platform proefschriften te bespreken. Vaak zijn die voor de modale lezer – waar ik mezelf ook toe reken – (te) weinig toegankelijk. Dat ik voor het proefschrift van Sharon Stellaard toch een uitzondering maak, heeft drie redenen. Allereerst is het in de categorie proefschriften een redelijk toegankelijk boek. Het helpt als je enige bestuurskundige en sociologische kennis hebt, maar strikt noodzakelijk is dat niet. Belangrijker is dat de inhoudelijke thematiek van dit boek beleidsveranderingen op terreinen betreft die al jaren volop in de belangstelling staan: speciaal onderwijs en jeugdzorg. Terreinen waarop zich de laatste decennia veel problemen hebben voorgedaan.
Maar de allerbelangrijkste reden om dit boek hier te bespreken is wat het over beleid en vooral over beleidsfalen, meer in het algemeen, zegt; of in de termen van Stellaard zelf, over beleidstragiek. Om oud-president van de VS Ronald Reagan te parafraseren: beleid is vaak het probleem in plaats van de oplossing. Of in een formulering van de Amerikaanse beleidsonderzoeker Aaron Wildavsky, die Stellaard zelf citeert: ‘Beleid als oplossing voor maatschappelijke kwalen zien, getuigt (…) van kinderlijke naïviteit.’

Teleurstellende resultaten
In deze bespreking staan vooral de lessen centraal die uit Stellaards proefschrift te leren zijn. Niet het voortdurend veranderende beleid inzake speciaal onderwijs en jeugdzorg. En evenmin de creatieve en interessante manier waarop zij het beleid op beide terreinen analyseert en probeert de tekortkomingen beter te begrijpen. Zeker de moeite waard om kennis van te nemen. Maar niet binnen het beknopte bestek van deze bespreking.
Waarom beleid vaak zulke teleurstellende resultaten heeft, dat is de kernvraag in dit boek. Hoe komt het dat beleid vaak vooral nodig is om problemen die het gevolg zijn van eerder beleid op te lossen? Waarom heeft weloverwogen en goed bedoeld beleid vaak toch niet de beoogde effecten? Of juist onbedoelde en negatieve effecten?

Wie, zoals Stellaard, over een langere periode naar een beleidsterrein kijkt – dat chronologische perspectief is een kernpunt in haar benadering – zal dergelijke vragen beter herkennen dan hem of haar lief is. Overigens ook op heel andere terreinen dan de jeugdzorg of het speciaal onderwijs: de Volkskrant meldt op 29 februari 2024: ‘Vandaag presenteert een commissie een langverwacht rapport om het vastgelopen arbeidsongeschiktheidsstelsel vlot te trekken. De geschiedenis wijst uit dat vrijwel elke oplossing op termijn ook weer nieuwe problemen oplevert.’ Het zou een citaat uit dit boek kunnen zijn, ook al heeft het betrekking op een heel ander beleidsterrein; beleid inzake arbeidsongeschiktheid.

Minder bijwerkingen
Beleidstragiek – onbedoelde, vaak negatieve effecten, die weer door nieuw beleid opgelost moeten worden – is een probleem dat zich op brede schaal binnen het openbaar bestuur en het maatschappelijk middenveld voordoet. Alle reden dus om te proberen beter te begrijpen waarom het probleem zich voordoet. In de hoop op die manier iets bij te kunnen dragen aan beter beleid. Beleid dat echt problemen oplost en dat minder bijwerkingen heeft. Dat is precies wat Stellaard in dit proefschrift nastreeft.
Speciaal onderwijs en jeugdzorg zijn beleidsterreinen die veel raakvlakken hebben. Als programmacoördinator in de jeugdzorg heeft Stellaard dat zelf ook in de praktijk ervaren. Het zijn ook beleidsrijke terreinen: inhoudelijk en financieel zijn de problemen vaak zo groot dat wel ingegrepen moet worden. Bovendien zijn er ook politiek-inhoudelijke wensen die aan nieuw beleid ten grondslag liggen. Dat geldt nadrukkelijk voor Weer Samen naar School (p. 114 ev.), de politiek-gemotiveerde wens dat zo veel mogelijk leerlingen met een probleem toch naar het reguliere onderwijs gaan. Jeugdzorg is de afgelopen decennia ook een beleidsrijk terrein geweest. Capaciteitsproblemen, steeds complexere problemen van jongeren en het decentralisatiebeleid hebben daar sterk aan bijgedragen.

Breken met eerder beleid?
Tot welke conclusies leidt Stellaard’s analyse van de beleidsgeschiedenis inzake jeugdzorg en speciaal onderwijs? En welke ruimere lessen zijn daaruit te leren? De belangrijkste conclusie is niet bepaald bemoedigend. Door het gebruiken van een langetermijnperspectief laat Stellaard zien dat veel problemen – ondanks al het beleid – onopgelost blijven. Vaak leidt nieuw beleid dan ook nog tot onbedoelde en onvoorziene perverse neveneffecten, zoals bijvoorbeeld ‘opwaartse druk’ – een beroep op zwaardere vormen van hulp en ondersteuning of de ontwikkeling van nog meer toegespitste vormen van speciaal onderwijs – en daarmee ook tot stijgende kosten, terwijl kostenbeheersing juist mede de inzet was.
Dat nieuw beleid weinig oplost heeft vele oorzaken. Veel energie gaat zitten in pogingen de problemen op te lossen die eerder beleid (onbedoeld) veroorzaakte. Belangrijker nog is dat het heel moeilijk blijkt om echt te breken met dat eerdere beleid. Padafhankelijkheid en passendheid blijken krachten die een echte paradigmawisseling ernstig bemoeilijken. Maar ook calculerend gedrag van actoren en de interferentie met ander beleid of omgevingsfactoren helpen niet om een trendbreuk te bewerkstelligen. Voortgaan op een ingeslagen weg en het respecteren van gevestigde  institutionele belangen zijn gemakkelijker dan fundamentele koerswijzigingen. Over een langere periode bezien lijkt er weinig te veranderen; ondanks alle beleidsinspanningen.
Bij het lezen van dit boek kwam bij mij een oud beeld boven, namelijk dat van de maakbare samenleving. Ooit geloofde vooral de progressieve politiek daar oprecht in. Inmiddels is dat beeld ook daar al lang – eigenlijk al sinds Den Uyl met zijn ‘smalle marges’ – afgezworen.

Verwachtingen temperen
Toch lijkt het idee van maakbaarheid impliciet nog steeds een belangrijke rol te spelen. Maatschappelijke problemen gaan we vol overtuiging te lijf met beleid. Aan goede bedoelingen en ambities dan ook geen gebrek. Maar in de praktijk blijken de samenleving en de wereld van eerder beleid complexer en moeilijker beheersbaar dan we vaak kunnen overzien. Het gevolg daarvan is dat beleid soms of misschien wel vaak problemen veroorzaakt in plaats van oplost. Een niet onbelangrijk gevolg daarvan is dan weer onvrede. Onvrede en frustratie bij beleidsmakers omdat het weer niet lukt. Maar vooral ook onvrede bij burgers omdat hun problemen niet of niet goed aangepakt worden door de overheid. Helaas is dat een herkenbaar beeld vandaag de dag. Ook op heel andere terreinen dan jeugdzorg en speciaal onderwijs. En het is meer dan een herkenbaar beeld.
Het is ook een beeld dat grote politieke gevolgen heeft. Onvrede over een slecht functionerende overheid ligt immers ten grondslag aan de opkomst van het politieke populisme. Hoogste tijd dan ook om de verwachtingen te temperen omtrent de mogelijkheden van het openbaar bestuur.

Chronologisch beleidsbesef
Moeten we als het zo moeizaam gaat dan maar afzien van het voeren van beleid? Dat is natuurlijk niet realistisch. Het is ook niet de conclusie die Stellaard trekt. Waar ze voor pleit in haar conclusies is chronologisch beleidsbesef (p. 199). Wat ze bedoelt is dat verder in de tijd terugkijken naar de beleidsgeschiedenis ons kan behoeden om steeds weer hetzelfde te doen, steeds weer dezelfde niet-werkende oplossingen aan te dragen.
Want dat gebeurt maar al te vaak, zoals de geschiedenis van het beleid inzake jeugdzorg laat zien over een lange periode (p. 199). In feite pleit ze dus voor nieuw beleid dat out of the box is. Beleid dat fundamenteel breekt met het heersende paradigma en met de daarachter schuilgaande institutionele belangen. Gemakkelijk zal dat zeker niet zijn. Juist dat leert dit interessante boek.

Voetnoot
[1] Sharon Stellaard, Boemerangbeleid. Over aanhoudende tragiek in passend onderwijs- en jeugdzorgbeleid. Den Haag: Boom bestuurskunde, 2023. 230 pagina’s