Europa: door crisis sterker

De recente Europese verkiezingen zijn een goede aanleiding om aandacht te schenken aan een boek van Luuk van Middelaar, Een Europees Pandemonium, ook al is het ‘al’ in 2021 verschenen[1]. Wat Van Middelaar namelijk laat zien, is hoe de Europese Unie (EU) de afgelopen decennia veranderd is en welke diepe crises daarbij een belangrijke rol hebben gespeeld. ‘Sterker door strijd,  zou je haast denken, dit boek lezend. En daar zit wat in.

De EU heeft opeenvolgende crises met succes overleefd ondanks alle sombere voorspellingen, die telkens het einde van de Unie, of ten minste van de euro of van de open binnengrenzen aankondigden. Die voorspellingen zijn niet bewaarheid en dat heeft – zo lijkt Van Middelaar te suggereren – alles te maken met het veranderende karakter van de EU: van regelpolitiek naar gebeurtenissen politiek. Over welke crises hebben we het dan en wat bedoelt Van Middelaar met die verschuiving van regelpolitiek naar gebeurtenissenpolitiek?
De opeenvolgende crises die de EU hebben geteisterd sinds de millenniumwisseling laten zich vangen in voor iedereen herkenbare steekwoorden als de banken- en eurocrisis, de vluchtelingencrises, de Brexit en tenslotte – in de periode waarin Van Middelaar zijn boek schrijft – de Covid-19 crisis (cf. p. 14 ev.).

Problemen en conflicten
De banken- en eurocrisis raakte aan de kern van wat de EU van meet af aan is geweest: een economische en financiële markt, waar vrij verkeer van goederen, diensten en personen (arbeid) regel is. De allerbelangrijkste verworvenheid op dat terrein – de gemeenschappelijke munt, de euro – kwam al snel en heftig onder druk te staan. Mede als gevolg van de grote verschillen, qua financiële spankracht, tussen noord en zuid. Toch overleefde de EU, zij het niet zonder problemen en conflicten.
Hetzelfde gold en geldt tot op zekere hoogte voor de opeenvolgende vluchtelingencrises. Die crises bedreigden de open binnengrenzen en daarmee tot op zekere hoogte ook de gemeenschappelijke markt. De Brexit was een nieuw en onbekend terrein. Nooit eerder trad een lidstaat van de EU uit de Unie. De schok was groot maar luidde desondanks niet het einde van de EU in. De animo om het Britse voorbeeld te volgen – bijvoorbeeld in Nederland (Nexit) of Frankrijk (Frexit) – is inmiddels zelfs aanzienlijk bekoeld. Ook radicaal-rechtse partijen in landen als Nederland, Frankrijk en Italië pleiten niet meer voor uittreding maar eerder voor hervorming van de Unie of voor een ‘opt out’ – een uitzonderingspositie voor een land – op sommige terreinen[2].

Nood
De meeste impact op de EU heeft uiteindelijk de Covid-19 crisis gehad. Dat ondanks het feit dat volksgezondheid niet één van de klassieke speerpunten – pijlers – van het EU-beleid is. Nood breekt immers wetten. En, die nood liep heel snel heel hoog op.
Mede omdat in eerste instantie (veel te) traag werd gereageerd en in tweede instantie (te) nationalistisch, waardoor de één zijn brood (beschermingsmiddelen; later vaccins) de ander zijn dood dreigde te worden. Uiteindelijk greep de EU hard en alsnog voortvarend in en voorkwam op die manier veel erger. Duidelijk lijkt dat de EU bij deze laatste crisis het voordeel had dat uit de andere recente crises veel geleerd was (o.a. p. 90 en p. 122).

De Covid-crisis heeft meer dan de eerdere crises de Europese burgers direct en concreet geraakt en bedreigd. Mede daardoor heeft deze crisis bijgedragen aan een veel grotere publieke zichtbaarheid van de Unie. Het is ook de crisis die verreweg de grootste impact heeft gehad op de EU zelf. Veel ‘heilige huisjes’ uit het verleden zijn onder de extreme druk gesneuveld. Bijvoorbeeld het verbod op schuldfinanciering door de EU (p. 92 ev.).

Regelpolitiek
Van Middelaar lijkt de term crisismanagement bij voorkeur, maar om voor mij onduidelijke redenen, te mijden. Toch is dat waar hij het over heeft als hij probeert te typeren hoe de EU gaandeweg veranderd is, als gevolg van de opeenvolgende crises. In zijn termen is de EU noodgedwongen opgeschoven van een instelling gekenmerkt door regelpolitiek naar één gekenmerkt door gebeurtenissenpolitiek.
Regelpolitiek betreft arrangementen waarin voorspelbaarheid en regelbaarheid van vooral markten voorop staan; business as usual. Het is in extremo het type detaillistische en bureaucratische regeldrift waarmee de EU veel krediet heeft verspeeld. Er is sprake van depolitisering en verambtelijking van het beleid. ‘Brussel’, de Europese Commissie en haar apparaat, maakt de dienst uit.

Politiek en riskant
Gebeurtenissenpolitiek is juist in alle opzichten het tegendeel: het is uitermate politiek, vergt veel moed omdat het riskant is, het lijdt onder gebrek aan informatie en kennis en vergt ingrijpende beslissingen op zeer korte termijn (urgentie). De Covid-19 crisis staat in alle opzichten model voor dit type bestuur. Regeringsleiders en in mindere mate het Europees parlement spelen hier de belangrijkste rollen. Maar ook de Commissie en – laat de praktijk zien – zeer in het bijzonder haar voorzitter. Het Europees bestuur als crisismanager trekt ook veel meer publieke aandacht dan het saaie regelpolitieke bestuur (p. 34). Gebeurtenissenpolitiek is spannend, wordt gekenmerkt door (politieke) strijd en wordt daarmee ook uitermate publiek.
De toegenomen belangstelling voor de EU vergt ook moed van de politieke leiders om eerlijk te zijn over beide kanten van de inzet van afzonderlijke lidstaten: onderlinge solidariteit maar ook eigenbelang. Het was (ook hier) Angela Merkel die de toon zette voor een eerlijk(er) verhaal (pp. 134-136).

Op eigen benen
Met een uitgebreid exposé (in hoofdstuk 5) over de relaties van de Unie met de VS en in het bijzonder met China, ten tijde van de Covid-crisis, zet Van Middelaar de ontwikkeling van de EU ook in een meer geopolitiek kader. Kern daarvan is de overtuiging dat de EU in een aantal opzichten – zeker waar het medicijnen en medische hulpmiddelen betreft, maar ook meer dan dat alleen – op eigen benen zal moeten staan.
Ten opzichte van China. Maar zeker ook ten opzichte van de VS. De Amerikaanse bemoeienis met Europa wordt de laatste decennia snel afgebouwd. Deels doordat de aandacht zich meer en meer op de grote concurrent China richt. Deels ook door herlevend Amerikaans nationalisme en isolationisme (p. 172 ev.).
De komende jaren zullen moeten leren in hoeverre dit leerstuk van de strategische autonomie (onder andere p. 163) ook werkelijkheid zal worden. Gratis zal het immers allerminst zijn. Maar het is wel van belang dat een heroriëntatie van de Unie – in de richting van meer interne eenheid en meer externe autonomie – plaats heeft voordat de volgende crises zich aandienen.

Verplichte leerstof
Jammer, vind ik, dat Van Middelaar niet aansluit bij de klassieke literatuur over crisismanagement. Met een kader als dat uit Rampen, Rellen, Gijzelingen[3] had hij zijn analyse in een breder kader kunnen plaatsen. Want, wat de EU deed ten tijde van crises is minder uniek dan hij lijkt te suggereren.
Voor wie zich afvraagt wat nut en noodzaak van de EU uiteindelijk zijn, lijkt dit boek mij verplichte leesstof. Het laat namelijk overduidelijk zien dat de Unie veel meer is geworden dan ‘alleen maar’ een gemeenschappelijke markt. Het is inmiddels ook een belangrijk mechanisme voor crisisbeheersing geworden. De huidige Oekraïnecrisis heeft wat dat betreft het gelijk van Van Middelaar, nogmaals en eerder dan hij had kunnen vermoeden, bevestigd: ‘Toekomstige gebeurtenissen zullen Europa’s politici nopen om tragische keuzes te onderkennen, het publiek om zich in het gesprek te mengen en de Unie om strategisch te handelen’ (p. 181).

Voetnoten
[1] Luuk van Middelaar, Een Europees pandemonium. Kwetsbaarheid en politieke kracht. Groningen: Historische Uitgeverij, 2021. 203 bladzijden.
[2] Volkskrant, 8 april 2024, p.8: PVV pleit niet meer voor Nexit.
[3] U. Rosenthal, Rampen, Rellen, Gijzelingen. Crisisbesluitvorming in Nederland. Amsterdam: 1984.