Bedreigde burgemeesters

Wie dacht dat het burgemeesterschap een saaie baan was, heeft het mis. Als onderzoeker ontmoet ik regelmatig burgemeesters en die vertellen mij de meest spannende verhalen: van op mysterieuze wijze verdwenen ambtsketens tot oprollen van drugsbendes. Het zijn soms Netflixwaardige scenario’s.

Burgemeesters zijn vandaag de dag wellicht de meest zichtbare bestuurders die ook nog eens netelige problemen aanpakken. Van vluchtelingenopvang tot verwarde personen en motorbendes, ze zijn er allemaal van. Voor hun optreden oogsten burgemeesters vaak lof, maar ze krijgen ook regelmatig kritiek. Kritiek die lang niet altijd op constructieve, beschaafde wijze wordt geuit. Doodsbedreigingen, brandstichting in auto’s en zelfs een blik in de loop van een pistool, het is allemaal gebeurd de afgelopen jaren. Zo wordt burgemeester Jos Wienen (Haarlem) maandenlang beveiligd na serieuze bedreigingen. De auto van zijn voorganger, Bernt Scheiders, werd in de brand gestoken. Vorig jaar werd burgemeester Wil Houben (Voerendaal) met een wapen bedreigd op klaarlichte dag. Locoburgemeester Bouke Arends (Emmen) moest onderduiken in het buitenland. Dan zijn de spannende verhalen plotseling wel heel donker.

Bedreigde ambtsdragers
Deze spraakmakende voorbeelden lijken te passen in bredere trend van toegenomen agressie en geweld tegen mensen met een publieke taak. Onderzoek laat zien dat agressie en geweld tegen bestuurders en volksvertegenwoordigers de afgelopen vier jaar licht gestegen is (I&O Research, 2018B). Wanneer we inzoomen op burgemeesters, dan zien we dat ook zij regelmatig met agressie en geweld te maken krijgen. Om wat cijfers en feiten te noemen: In 2016 rapporteerde 55 procent van de burgemeesters enige vorm van geweld en agressie en in 2018 is dat 46 procent (I&O Research, 2018A).

Verbale agressie komt het meest voor, gevolgd door bedreiging en intimidatie. Daadwerkelijk fysiek geweld scoort doorgaans laag. Een lichtpuntje is de constatering dat zich voorzichtig een dalende beweging lijkt af te tekenen. Desalniettemin krijgt bijna de helft van de Nederlandse burgemeesters te maken met een vorm van agressie of geweld. We worstelen dus met een wezenlijk probleem maar moeten niet het beeld schetsen dat Netflix in de polder schering en inslag is. Heftige incidenten zijn, gelukkig, niet in alle gevallen representatief voor het bredere fenomeen van bedreigde burgemeesters. De gerapporteerde incidenten verschillen in aard en intensiteit en doen slechts in enkele gevallen burgemeesters in safehouses belanden.

Burgemeesters als sheriffs
Diverse oorzaken van geweld en agressie tegen mensen met een publieke taak passeren de revue. Zo wijst men op verruwing van de samenleving, verlies van vertrouwen in de politieke elite en niet in de laatste plaats op de komst van sociale media. In het geval van burgemeesters is nog een specifieke ontwikkeling te noemen. De afgelopen tientallen jaren hebben zij veel verregaande bevoegdheden gekregen op het gebied van openbare orde en veiligheid (Prins, 2014). Die bevoegdheden stellen burgemeesters bijvoorbeeld in staat daders van huiselijk geweld tijdelijk uit huis te plaatsen, vergunningen te ontnemen bij verdenking van (zware) criminaliteit en drugspanden te sluiten.
Deze ontwikkeling wordt vaak samengevat als een transitie ‘van burgervader naar sheriff’. Gewapend met nieuwe bevoegdheden heeft de Nederlandse burgemeester zich ontpopt tot voorloper in de strijd tegen georganiseerde misdaad en ondermijning. En dat gaat gepaard met heftige reacties uit de samenleving. Meer dan eens wordt een verband vermoed tussen optreden tegen georganiseerde criminaliteit en bedreigingen aan het adres van de burgemeester. Dat is de keerzijde van het gezicht van het lokaal bestuur te zijn. Niet alleen weet de burgemeester waar de crimineel zijn illegale activiteiten ontplooit, de crimineel weet ook waar de burgemeester woont en werkt.

Impact en discussie
De logische vervolgvraag luidt: wat is de impact van bedreiging op het functioneren van de burgemeester en daarmee op het lokale bestuur? Laten we beginnen bij de bedreigde personen zelf. Ietwat oudere onderzoeken naar ‘vallende burgemeesters’ tonen aan dat agressie en geweld in het verleden vrijwel geen reden waren voor vroegtijdig vertrek uit de functie (Korsten en Aardema, 2009). Uit recenter onderzoek blijkt dat vier op de tien bedreigde burgemeesters impact ervaart op hun eigen gedrag, werkplezier of geestelijke gezondheid (I&O Research, 2018A). Wanneer het gaat om effect op professioneel functioneren, geven de meeste burgemeesters aan dat het risico op bedreiging hun beslissingen niet zal beïnvloeden (slechts 3 procent denkt van wel) en meent de overgrote meerderheid de rug recht te houden wanneer dat risico werkelijkheid wordt (84 procent).
Onder de burgemeesters als beroepsgroep leidden bedreigingen tot een levendige discussie rond de vraag: is het (on)wenselijkheid burgemeesters te voorzien van verregaande bevoegdheden op het gebied van openbare orde? Waar de een bedreigingen ziet als een teken aan de wand om juist hard op te treden, vraagt de ander om meer voorzichtigheid. Hier lijken burgemeesters zich te spreiden over een spectrum van volharding tot bedachtzaamheid. Burgemeesters in de eerste hoek willen meer wettelijke bevoegdheden om criminaliteit en ondermijning verder terug te dringen. Burgemeesters in de laatste hoek willen liever bevoegdheden delen of zelfs afstaan aan minder zichtbare partners als officieren van justitie of de driehoek als geheel. Zo kwamen de regioburgemeesters met concrete voorstellen voor meer handelingsmogelijkheden in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit (Regioburgemeesters, 2017). Tegelijkertijd schaarden andere burgemeesters zich achter de oproep van hun collega uit Tiel dat burgemeesters niet zonder meer voor lokale sheriff en rechter moeten spelen (Trouw, 5 april 2019).

Onacceptabel
Iedereen is het erover eens dat burgemeesters die zich inzetten voor onze veiligheid dat niet moeten bekopen met afbreuk aan hun persoonlijke veiligheid. Daarom wordt op vele fronten actie ondernomen. Zo heeft Minister Grapperhaus van Justitie en Veiligheid recent voorgesteld de wettelijke maximale gevangenisstraf voor bedreigen van burgemeesters te verhogen van twee naar vier jaar (Grapperhaus, 26 april 2019). En vorig jaar lanceerde minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het Netwerk Weerbaar Bestuur waar concrete maatregelen voor burgemeesters worden gelanceerd. Iedere startende burgemeester ontvangt nu een veiligheidspakket met een woningscan, training in omgang met intimidatie, hulp bij aangifte en informatie over persoonsbeveiliging.

Ook denken we niet meer uitsluitend in termen van ‘actie en reactie’ , waarbij de actie de bedreiging is en de reactie bestond uit beveiligen en bestraffen. Steeds meer aandacht gaat uit naar preventieve maatregelen. Bovendien gaat preventie inmiddels verder dan screening en beveiliging van personen en objecten. Ook komt de psychologische dimensie van bedreiging aan de orde. Juist op die laatste dimensie valt nog meer te weten en te winnen.

Doorwerking van dreiging
Momenteel gaat de aandacht veelal uit naar de impact van bedreiging op het individuele niveau. Wat gebeurt er met de bedreigde burgemeester als privépersoon en als professional? Waar we nog te veel aan voorbijgaan is de mogelijke mentale doorwerking van dreiging binnen de beroepsgroep als geheel. Dreiging doet iets met een mens en niets menselijks is burgemeesters vreemd. Op zijn minst maakt dreiging emotie los. Een basisprincipe uit de psychologie leert dat het overgrote deel van ons handelen gestuurd wordt door emotie en intuïtie (Kahneman, 2011).
Soms hoor ik van burgemeesters dat heftige incidenten van anderen tussen de eigen oren gaan zitten, al is het maar voor even. Ik vraag me af in hoeverre dergelijke ‘tweedehandservaringen’ met agressie en geweld ook doorwerken op hun emoties en handelen. Om de daadwerkelijke impact van bedreiging in kaart te brengen, moeten we ook niet-bedreigde burgemeesters onder de loep nemen. Wat doet bedreiging van een collega met hun ‘modus operandi’ en schuilt daar een gevaar voor de kwaliteit en integriteit van handelen? Hier ligt een belangrijke indicatie van de weerbaarheid van onze burgemeesters als kwaliteitsbewakers van het lokaal bestuur. Zoals minister Ollongren aan de Tweede Kamer schreef: ‘Politieke ambtsdragers moeten vrij van dwang en dreiging hun ambt kunnen uitoefenen.’ (Ollongren, 24 juni 2018).

Bronnen

• Grapperhaus, F. (2019, 26 April) Voorstel verhoging strafmaximum bedreiging. Brief aan Tweede Kamer. 
• I&O Research (2018A) Factsheet Agressie en Geweld Politiek Ambstragers – Burgemeesters.
• I&O Research (2018B) Monitor Agressie en Geweld 2018. Decentraal Bestuur. Rapport in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties. Rapportnummer 2018/065
• Kahneman, D. (2011). Thinking, fast and slow. New York: Farrar, Straus, and Giroux.
• Korsten, A.F.H. en H. Aardema (2009) De vallende burgemeester: onderzoek naar factoren, omstandigheden, patronen en preventie- en interventiemogelijkheden. Nederlands Genootschap van Burgemeesters / Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
• Marijnissen, H. (15 april 2019). Burgemeesters willen niet langer voor rechter en boevenvanger spelen. Trouw. 
• Netwerk Weerbaar Bestuur
• Ollongren, K. (2018, 24 juni) Monitor Agressie en Geweld. Brief aan Tweede Kamer.
• Prins R.S. (2014), Safety first. How local processes of securitization have affected the position and role of Dutch mayors. Eleven International Publishing
• Regioburgemeesters (2017) Proeve van Wetgeving. ‘Voorkomen en Aanpakken Ondermijning’