Bestuurlijk verval in de semipublieke sector


Bij woningcorporaties, onderwijs- en zorginstellingen zijn het afgelopen decennium verscheidene ervaren bestuurders van hun voetstuk getuimeld. Vaak zaten krachtige bestuurders al lang op hun plek en kregen zij in de loop der tijd steeds minder tegenspel, zien Meike Bokhorst en Sjors Overman. Op welke manier zijn signalen van bestuurlijk verval te herkennen? En welke rol kunnen intern en extern toezicht spelen in het voorkomen ervan?

Wij deden onderzoek naar bestuurlijk verval bij zo’n veertig misstanden in de semipublieke sector. Daarbij keken we welke rol interne en externe toezichthouders spelen bij het signaleren en tegengaan van verval. We deden literatuurstudie, analyseerden rapporten van incidenten, spraken met secretarissen, toezichthouders en bestuurders en deden een survey onder bestuurders.
Het onderzoek laat zien hoe toezicht kan meegroeien met de bestuurskracht. Als de ervaring van bestuurders na verloop van tijd toeneemt moet ook het toezicht zich blijven versterken en waar nodig van rol veranderen. Zo blijven macht en tegenmacht in balans.

Vormen van bestuurlijk verval
Bestuurlijk verval is het na verloop van tijd verminderd functioneren van de bestuurder of het bestuur. Het gaat om bestuurders die bij aanvang geschikt zijn bevonden voor hun taak, maar die na verloop van tijd door hun bestuurlijk handelen een risico vormen voor de organisatie en omgeving. Het vermogen van de bestuurder om te voldoen aan de eisen of verwachtingen vanuit de organisatie of de omgeving kan verminderen. Maar de bestuurder kan ook onwil tonen om zich aan die eisen te conformeren.

‘Bij grote woningcorporaties namen bestuurders onverantwoord grote risico’s’

Bestuurlijk verval is te onderscheiden in functioneel en moreel verval. Functioneel verval is het verval dat direct verbonden is met de rol of functie van bestuurders. Bijvoorbeeld het nemen van onverantwoorde financiële risico’s. Moreel verval heeft betrekking op de persoon van de bestuurder en het overschrijden van morele grenzen. Denk bijvoorbeeld aan fraude of seksueel grensoverschrijdend gedrag.
Bestuurlijk verval kan daarnaast absoluut of relatief zijn. Bij absoluut verval veranderen bestuurders hun gedrag dusdanig dat de bestuurder evident een grens overschrijdt. We kwamen bijvoorbeeld bestuurders van woningcorporaties tegen die onverantwoord handelden door geld bestemd voor woningen te investeren in zorgprojecten. Bij relatief verval veranderen de eisen vanuit de omgeving. Hier verandert de bestuurder niet, maar vraagt de omgeving om nieuwe competenties of stelt de omgeving nieuwe eisen. Denk aan de veranderende houding van de samenleving tegenover topbeloningen in de publieke sector.

Wonen, zorg, onderwijs en cultuur
We onderzochten incidenten bij woningcorporaties, zorginstellingen, onderwijsinstellingen en in de culturele sector. Daar troffen we alle vormen van verval aan, bij zowel grotere als kleinere instellingen.
Absoluut functioneel verval kwamen we in alle sectoren tegen, bijvoorbeeld bij een aantal grote zorginstellingen. Vaak was er dan sprake van verwaarlozing van kernactiviteiten. Het interne toezicht had veelal te veel afstand en functioneerde onvoldoende.
Ook relatief functioneel verval troffen we aan in verschillende sectoren. Bij de woningcorporaties zagen we deze vorm van verval overwegend bij grote organisaties (voornamelijk voorafgaand aan de introductie van de nieuwe Woningwet in 2014). Bestuurders namen daar grote risico’s die door een veranderend economisch klimaat grote financiële tegenvallers als gevolg hadden.
Ook in de zorg- en cultuursector zagen we relatief verval overwegend bij de grote instellingen. Bestuurders namen grote risico’s waardoor faillissementen van de organisatie volgden. Het interne toezicht bij relatief functioneel verval was in de casussen meestal zwak. De raad van toezicht greep niet in bij zichtbare risico’s, functioneerde slecht of was onbevoegd.

‘Verval komt vaker voor naarmate iemand langer in een functie zit’

Absoluut moreel verval kwamen we vooral, maar niet exclusief, tegen in de zorgsector, de cultuursector en bij de kleinere woningcorporaties. In de onderwijssector vonden we vrijwel geen gevallen waarin absoluut moreel verval een rol speelde. In ongeveer de helft van de misstanden functioneerde de raad van toezicht op een gepaste manier. De raad van toezicht sprak de bestuurder aan, schakelde de externe toezichthouder in of ontsloeg de bestuurder. Relatief moreel verval door veranderde normen zagen we niet veel terug in de misstanden die we hebben onderzocht.

Lange zittingsduur
Bij een groot aantal misstanden met kenmerken van bestuurlijk verval waren bestuurders betrokken met een zittingsduur langer dan zeven jaar. Verval komt vaker voor naarmate iemand langer in een functie zit en meer macht heeft verworven. Hoe sterker de kracht van de bestuurder en hoe zwakker de tegenkracht van toezicht, hoe groter de kans dat een bestuurder wegkomt met onaantastbaar, onbehoorlijk, onverschillig of ongedurig gedrag. Een lange zittingsduur hoeft op zichzelf geen probleem te zijn, mits een bestuurder zijn bestuur, organisatie en omgeving zo inricht dat er genoeg (zelf)reflectie en tegenmacht plaatsvindt.

‘Interne en externe toezichthouders moeten letten op signalen van afnemend bestuurlijk vermogen’

Functioneel en moreel verval komen over de hele linie voor. Wel zien we kleine verschillen in de manier waarop de tegenkrachten binnen de organisatie functioneren bij misstanden. Bij kleinere instellingen zagen we dat tegenmacht in een aantal gevallen geheel ontbreekt. Ook zagen we gevallen waarin de raad van toezicht zich te informeel had opgesteld of belangen liet verstrengelen. Bij grotere instellingen zagen we vaker dat er wel een raad van toezicht was, maar dat bestuurders die onvoldoende of onvolledig informeerden. Medezeggenschapsraden, ondernemingsraden en cliëntenraden kwamen vaak eerder in actie dan de raad van toezicht.

Laat toezicht als tegenkracht meegroeien met bestuurskracht
De kunst is om het signalerend en corrigerend vermogen van toezichthouders mee te laten ontwikkelen met de bestuurder. Interne en externe toezichthouders hebben de taak om te letten op signalen van afnemend bestuurlijk vermogen en van verval. Ze kunnen extra tegenwicht creëren bij dominante bestuurders die de organisatie overvleugelen. De tegenmacht van de raad van toezicht is vooral te versterken door de rol als werkgever van de bestuurder goed in te vullen. Bij beginnende bestuurders moet de raad van toezicht de netwerk- en adviesrol van toezicht sterker aanzetten. Bij ervaren bestuurders wordt de controlerende en werkgeversrol van toezicht belangrijker, en moet men waken uit te gaan van het reeds opgebouwde vertrouwen en de informele sfeer. Een raad van toezicht dient ook zelf informatie te verzamelen op de werkvloer en direct te praten met de ondernemingsraad, zonder tussenkomst van de bestuurder.

‘Toezichthouders moeten duidelijke bevoegdheden hebben om onderzoek te doen naar bestuurlijk handelen’

De autonomie van semipublieke instellingen maakt externe toezichthouders terughoudend om zich te veel te bemoeien met het werk van de interne toezichthouder. Daarom is het belangrijk dat toezichthouders duidelijke bevoegdheden hebben om onderzoek te doen naar bestuurlijk handelen. Bij dat onderzoek dienen ze zich zowel te laten voeden door vrije gesprekken met bestuurders als met zelf geselecteerde medewerkers op de werkvloer. Het uitwisselen van geaggregeerde kennis tussen interne en externe toezichthouders over verschijningsvormen van bestuurlijk verval kan helpen om hun risicobewustzijn te vergroten.

*Lees hier het rapport Bestuurlijk verval in de semipublieke sector. In deze video vat Meike Bokhorst de bevindingen uit Bestuurlijk verval in de semipublieke sector kort samen. Of kijk het uitgebreide interview.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van: Meike Bokhorst Sjors Overman
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

*