Bestuurskunde en de kwaliteit van het openbaar bestuur

Sinds de opkomst van de bestuurskunde in de jaren tachtig is het vakgebied met enige argwaan bezien. Nu, decennia later, blijkt dat zij haar waarde meer dan bewezen heeft, maar dat neemt niet weg dat kritische zelfreflectie het vakgebied goed zou doen. Dat betoogt Lex Cachet aan de hand van twee recente publicaties over bestuurskunde.

Bestuurskunde heeft altijd een dubbele ambitie gehad. Enerzijds is het de wetenschap die organisatie en functioneren van het openbaar bestuur wil bestuderen en begrijpen. Maar anderzijds is er ook de ambitie om, met die kennis, bij te dragen aan het beter functioneren van datzelfde openbaar bestuur. Een belangrijke ambitie in een democratische rechtsstaat als de onze.
Bestuurskunde profileert zich, in Nederland en internationaal, van meet af aan als een toegepaste wetenschap.[1] Die combinatie van wetenschap en toepassing is allerminst uniek. In de directe omgeving van de bestuurskunde geldt min of meer hetzelfde voor bedrijfskunde. Wat verder weg vinden we binnen de exacte wetenschappen vele vormen van toegepaste wetenschap. Ook wetenschappen die zich geen kunde noemen, hebben vaak een duidelijk toepassingsgericht profiel; pedagogiek is daar een voorbeeld van maar ook grote delen van de psychologie.

Argwaan
Hoewel de combinatie van wetenschap en toepassing dus allerminst uniek is, werd de opkomst van de bestuurskunde in Nederland in de jaren tachtig binnen de maatschappijwetenschappen toch met veel argwaan bezien. Hoorde een discipline die zichzelf met een zekere gretigheid als kunde etiketteerde wel aan de universiteit thuis? Was het eigenlijk niet een veredelde hbo-opleiding? Overigens zonder zelfs maar de vraag te stellen wat er mis zou zijn met hbo-opleidingen. Nu, enkele decennia later, lijkt de discussie van weleer over het al dan niet wetenschappelijke karakter van de bestuurskunde verstomd. Binnen universiteiten die zich – uit vrije wil of noodgedwongen – meer en meer op de wensen en behoeften van de omringende samenleving richten, op maatschappelijke impact, lijkt nu alle ruimte te zijn voor een wetenschappelijke bestuurskunde. Naast – inderdaad – de vele vormen van bestuurskundig onderwijs die er inmiddels ook binnen het hbo zijn.

Ook al lijkt het bestaansrecht van de universitaire bestuurskunde inmiddels onomstreden, toch blijft het interessant af en toe een tussenbalans op te maken. Waar staat de bestuurskunde nu? Welke ambities of pretenties zijn wel of niet waargemaakt. En, last but not least, hoe zit het met die bijdrage aan een beter openbaar bestuur?

De balans opmaken
De afgelopen maanden is op twee verschillende, maar even boeiende, manieren die balans opgemaakt. Enerzijds in een artikel van Warda Belabas en Paul ‘t Hart in Bestuurskunde. Anderzijds deed Joop Koppenjan het in zijn afscheidsrede als hoogleraar bestuurskunde in Rotterdam.[2] Belabas en ‘t Hart laten zien dat de bestuurskunde veel ambities waar heeft gemaakt, maar niet alle. Vooral in het ruimere publieke debat is de bestuurskunde nog vaak opvallend afwezig.
Koppenjan stelt hardop de vraag of de huidige bestuurskunde niet al te instrumenteel georiënteerd is geraakt en daardoor belangrijke problemen, als de kinderopvang toeslagenaffaire, gemist heeft. Het lijkt geen toeval dat die affaire in beide bijdragen – hoezeer ze ook onderling verschillen – een belangrijke rol speelt. Ook voor de bestuurskunde is het overheidsfalen, waar de toeslagenaffaire model voor staat, een collectief trauma. Niet onbegrijpelijk voor een wetenschap die bijdragen aan het beter functioneren van het openbaar bestuur hoog in het vaandel heeft staan.

In de haarvaten van het bestuur
Wat is, iets meer in detail, de boodschap van deze bestuurskundigen over de staat van hun vak in Nederland anno 2022? Belabas en ‘t Hart laten overtuigend zien dat de bestuurskunde zijn wetenschappelijke ambities zonder meer heeft waargemaakt. De erkenning en vaak ook financiering door externe gremia als NWO, KNAW en ERC onderstreept dat. Maar ook de eigen internationale tijdschriften en de bijdragen aan andere toonaangevende internationale tijdschriften en – niet te vergeten – de vaak excellente beoordelingen bij visitaties (p. 57-58). Ook met de bestuurlijk-professionele impact zit het wel goed. De bestuurskunde is grootschalig doorgedrongen in de haarvaten van bestuur, politiek en ambtelijke apparaten (p.60).

Toch valt op het positieve effect van al die bestuurskunde en bestuurskundigen op het openbaar bestuur ook wel wat af te dingen. Zowel Belabas en ’t Hart als Koppenjan missen vooral een meer kritische opstelling van de bestuurskunde tegenover het openbaar bestuur. Belabas en ’t Hart constateren dat de bestuurskunde al te vaak afwezig is in het bredere maatschappelijke debat; uitzonderingen als Kim Putters daargelaten. De bestuurskunde moet, volgens hen, het openbaar bestuur niet alleen ten dienste zijn. Zeker zo belangrijk is het om “naast ‘critical friend’ ook leverancier van ongemakkelijke waarheden te zijn” (p.64). Dat kan vooral door deelname aan het debat buiten de beperkte kring van de bestuurspraktijk. Deelname aan dat bredere debat stelt andere, nieuwe, eisen aan bestuurskundigen: een sterk doorzettingsvermogen en moed om andere arena’s te betreden en zich daar staande te houden.
Ook Joop Koppenjan is tegelijkertijd positief en kritisch over de bestuurskunde, al zou de slordige lezer van zijn provocerende titel – Van alles is weer waardeloos. Ook de bestuurskunde? – anders kunnen denken, als hij het vraagteken mist. In Koppenjan’s afscheidsrede staat het bestaansrecht van de bestuurskunde allerminst ter discussie. Wat hij wel doet is kritische vragen stellen over de vermeende waardenvrijheid van de bestuurskunde. Er is, zo meent hij, eerder sprake geweest van een bestuurskunde die te dienstbaar is geweest aan het openbaar bestuur en de daar dominante waarde(n). Met dat openbaar bestuur heeft de bestuurskunde daardoor soms te eenzijdig gefocust op instrumentele waarde(n) als effectiviteit en efficiëntie. Dat zou mede kunnen verklaren waarom de bestuurskunde een ramp als de toeslagenaffaire niet aan heeft zien komen, terwijl juist daar één enkele instrumentele waarde – fraudebestrijding – centraal stond.

Koppenjan belijdt maar in beperkte mate affiniteit te hebben met de kritische stroming binnen de bestuurskunde, omdat die soms al te rigoureus afstand neemt van overheid en overheidsbeleid (p.22). Wat hij wel wil, is dat de bestuurskunde meer bewust en kritisch omgaat met de vele uiteenlopende en soms onderling strijdige publieke waarden die het openbaar bestuur moet dienen. Volstrekte waardenvrijheid is daarbij een illusie. Meer distantie ten opzichte van het door één of enkele dominante waarden gedreven denken binnen het openbaar bestuur is echter alleszins mogelijk. Maar, zo laat hij ook zien, het is nog niet zo simpel te bepalen wat publieke waarde dan precies is, welke publieke waarden er zijn en hoe het openbaar bestuur er mee om zou moeten gaan. Het creëren van publieke waarde is bovendien geen overheidsmonopolie maar juist een kwestie van coproductie tussen overheid en delen van de samenleving in een netwerkachtige setting (p.17). Ook Koppenjan pleit er uiteindelijk voor dat de bestuurskunde verder kijkt dan ‘alleen maar’ het openbaar bestuur: “(h)hebben we voldoende oog voor kwetsbare burgers”, “zijn we vooral geïnteresseerd in abstracte systemen en processen of ook in mensen?” (p. 24).

Kritische zelfreflectie
Hoe uiteenlopend in sommige opzichten ook, toch hebben de bijdragen van Belabas en ’t Hart respectievelijk Koppenjan een gemeenschappelijke noemer. De bestuurskunde heeft volgens hen inmiddels veel bereikt en dat is goed; ook voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. Noch de wetenschappelijkheid van de bestuurskunde noch de toepassingsgerichte ambitie staat nu nog echt ter discussie.
Maar tegelijkertijd moet de bestuurskunde ook onafhankelijk genoeg blijven om hetzelfde openbaar bestuur kritisch te kunnen volgen. Dat kan, indirect, door een actieve deelname van bestuurskundigen aan het bredere maatschappelijke debat over rol en positie van de overheid bij het oplossen van grote maatschappelijke problemen (Belabas en ’t Hart). Het kan ook, wat directer, door kritische kanttekeningen te plaatsen bij de dominante (waarde)oriëntatie(s) binnen het openbaar bestuur en de bestuurskunde zelf (Koppenjan). De roep om dergelijke kritische zelfreflectie, vanuit het vak zelf, is op zich een bewijs dat de bestuurskunde volwassen is geworden.

Bibliografie
[1] Kortheidshalve wordt in deze bijdrage over bestuurskunde gesproken, waar de Nederlandse bestuurskunde wordt bedoeld.

[2] Besproken worden: Warda Belabas & Paul ’t Hart, Je bent wat je teweegbrengt. Denken over impact van de Nederlandse bestuurskunde. Bestuurskunde, 2022 (31) 2; p. 54 – 66 en Joop Koppenjan, Van alles is weer waardeloos. Ook de bestuurskunde? Rotterdam: ESSB, juni 2022. 34 pagina’s.