Burgerparticipatie: doel of middel?

Burgerparticipatie kan een belangrijke sleutel zijn naar beter overheidsbeleid. Peter van Hoesel en Rob van Engelenburg schreven er met Burgerparticipatie in het openbaar bestuur een lijvig werk over. Dave van Ooijen bespreekt het boek op platform O.

Het gezag van het openbaar bestuur is al jaren tanende. Maatschappelijke problemen lijken eerder groter te worden dan kleiner. En het vertrouwen van burgers in de overheid is inmiddels tot een dieptepunt gedaald. Daarbij heeft de overheid zich ook nog eens voor een deel van haar slagkracht beroofd door diensten en voorzieningen uit te besteden aan de markt. En de representatieve democratie lijkt vooral met zichzelf bezig te zijn.

Meer burgerparticipatie
Het is dan ook niet zo gek dat de afgelopen jaren de roep om meer burgerparticipatie is toegenomen. In het onlangs uitgekomen boek Burgerparticipatie in het openbaar bestuur laten Rob van Engelenburg en Peter van Hoesel zien waarom het anders moet, maar ook hoe het anders kan. Zowel op gemeentelijk als op rijksniveau. Volgens hen is burgerparticipatie, dat wil zeggen het serieus betrekken van burgers bij beleidsontwikkeling, in alle fasen van het beleidsproces, een belangrijke sleutel voor beter overheidsbeleid. Het boek vraagt op basis van inspirerende voorbeelden en een paar stevige aanbevelingen voor meer aandacht aan burgerparticipatie. Het boek is vooral bedoeld om het denkproces bij bestuurders, ambtenaren en politici op gang te brengen en te versnellen. Het boek is dus met name relevant voor ambtenaren, bestuurders en politici. Maar ook burgers en burgerinitiatieven kunnen er hun voordeel mee doen. Maar hoe kunnen we er voor zorgen dat burgerparticipatie niet alleen leidt tot de vergroting van de invloed en macht van burgers, maar ook tot herwinning van gezag en een betere positionering van de representatieve democratie?

Beginselverklaring van burgerparticipatie
De auteurs openen het boek met een proloog over burgerparticipatie dat als een soort beginselverklaring kan worden gelezen. Met ‘constructieve burgerparticipatie’ bedoelen de auteurs een zorgvuldig ingestoken proces van samenspraak en samenwerking. Zo’n proces leidt volgens hun niet alleen tot een hogere kwaliteit van het beleid, maar ook tot meer draagvlak en uiteindelijk tot effecten die voor burgers beter herkenbaar zijn. Maar bewerkstelligt burgerparticipatie deze drie door hen geformuleerde doelen ook? En zijn deze doelen wel altijd met elkaar verenigbaar? Want soms zijn ze strijdig met elkaar en kunnen ze niet bij elkaar worden opgeteld.
Het zijn vragen die in het boek niet aan de orde komen, maar wel uiterst relevant zijn om vast te stellen wat we onder burgerparticipatie moeten verstaan en wat we er van kunnen verwachten. Eerder opende Sherry Arnstein haar beroemde artikel over de participatieladder dat ‘participatie’ is als spinazie: het is niet voor iedereen even aantrekkelijk, maar iedereen weet wel dat het goed voor je is. Met de door de auteurs genoemde drie redenen benoemen de auteurs overigens niet alle redenen waar burgerparticipatie goed voor is. Burgerparticipatie is niet alleen goed om tot een beter beleid te komen, een aspect waar de auteurs de nadruk op leggen, maar is ook goed voor burgers zelf. En goed voor het herwinnen van gezag en vertrouwen. Zo vergroot participatie ontplooiing en bevordert het persoonlijke ontwikkeling. Daarnaast vergroot participatie verantwoordelijkheid en vergroot het de macht en de invloed van burgers. Participatie kan dus om meerdere redenen zinvol zijn dan alleen te komen tot verbetering van beleid. Zo kan burgerparticipatie ook voor het herwinnen van gezag en versterking van de representatieve democratie zinvol zijn.

Sleutels voor burgerparticipatie
Volgens Van Engelenburg en Van Hoesel is in de eerste plaats van wezenlijk belang dat de politiek ruimte geeft aan burgerparticipatie. Zolang ambtenaren, uitvoerders en burgers ervaren dat die ruimte er niet is, kruipen ze in hun schulp, zeggen ze. Het zou volgens hen daarom mooi zijn wanneer de Tweede Kamer de motie Willems uit 1993 (over ‘staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing’) zou afstoffen. Om aan te geven dat ook de landelijke overheid de nodige ruimte wil bieden aan burgerparticipatie.
Een belangrijke tweede sleutel is vervolgens de ambtelijke organisatie, die beleidsprocessen in goede banen moet leiden. Als zij eenmaal ervaring opdoen met open beleidsprocessen en de samenwerking met burgers, zal ze merken hoe bevredigend dat eigenlijk is, omdat ze hiermee in staat wordt gesteld om haar werk beter te doen en betere resultaten te laten zien. Aanvullende op de sleutels die in Burgerparticipatie in het openbaar bestuur worden genoemd, zou ik de lezer daarnaast willen adviseren om nog eens goed kennis te nemen van het advies dat de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) een half jaar gelden heeft uitgebracht over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. In dat advies, dat als titel heeft Gezag herwinnen, zegt de ROB dat gezag pas ontstaat wanneer gezagsdragers bekwaam, betrouwbaar en betrokken zijn. Bekwaam: kennis van zaken hebben. Betrouwbaar: moreel, rechtvaardig en authentiek zijn. Betrokken: in verbinding staan met degenen die je macht aanvaarden, recht van spreken hebben, representatief zijn.

Onverenigbare doelen
Tenslotte is van belang goed rekening te houden met de soms tegenstrijdige doelen van burgerparticipatie. Op basis van het wetsvoorstel voor de Omgevingswet gaven Menno Hurenkamp en Evelien Tonkens in 2020 al eens aan dat het niet expliciet maken wat met ‘burgerparticipatie’ wordt bedoeld, dat wil zeggen de doelen die worden nagestreefd, kan leiden tot verkeerde verwachtingen en de nodige frustratie bij burgers.
Hurenkamp en Tonkens gaven daarbij aan dat de verschillende doelen niet altijd verenigbaar zijn met elkaar. En dat afhankelijk van de doelen die men nastreeft er ook verschillende eisen aan in invulling van burgerparticipatie moet worden gesteld. Zo zal wie een toename van verantwoordelijkheid wil, tevreden zijn wanneer burgers meer verantwoordelijkheid nemen. Wie ontplooiing van burgers wil, is tevreden wanneer burgers na afloop aangeven veel geleerd te hebben. En wie vooral vergroting van draagvlak beoogt, vindt participatie succesvol wanneer burgers het beleid steunen. De kwaliteit van beleid hoeft daarbij niet te zijn verhoogd. De verschillende doelen van burgerparticipatie kunnen dus op gespannen voet met elkaar staan. Het is dus noodzakelijk om de doelen van burgerparticipatie telkens expliciet te maken, ze goed tegen elkaar af te wegen en soms ook te prioriteren. En dat de toepassing en uitbreiding van burgerparticipatie niet alleen leidt tot de vergroting van de macht van burgers, maar ook leidt tot herwinning van gezag en versterking van de representatieve democratie.

Beleidstheorie
Daarmee komen we op het terrein van het door Van Engelenburg en Van Hoesel aangehaalde begrip ‘beleidstheorie’. Beleidstheorie is het geheel van kennis en veronderstellingen die onderbouwen waarom bepaalde inspanningen en bouwstenen noodzakelijk zijn voor het realiseren van een maatschappelijk doel. In het boek geven de auteurs een paar mooie voorbeelden waarom van landelijk beleid de daaronder liggende beleidstheorie niet klopt.
Zoals in het voorbeeld waarbij de sollicitatieplicht van werkzoekenden niet leidt tot een impuls om zo snel mogelijk weer aan het werk te gaan, maar vooral leidt tot angst voor de arbeidsmarkt, omdat een lange reeks afwijzingen vooral wordt beleefd als persoonlijk falen. Of het voorbeeld waarbij innovatiesubsidies niet leiden tot een prikkel voorafgaande aan een innovatietraject, maar als een lastenverlichting achteraf.
De door de auteurs genoemde voorbeelden waarin de beleidstheorie niet klopt kan evenwel ook van toepassing zijn in het geval van ‘burgerparticipatie’. Want ook daarbij zien we processen waarbij niet duidelijk wordt gemaakt wat met de voorgestelde ‘burgerparticipatie’ precies wordt nagestreefd. Waarin niet duidelijk wordt gemaakt met welke doelen, zie de eerder genoemde vijf kenmerken, ‘burgerparticipatie’ wordt toegepast. Waarbij soms in vage woorden wordt aangegeven wat ‘participatie’ is en volstaan wordt met het aangeven dat burgers zullen worden ‘betrokken’ en dat hun inbreng zal worden ‘meegenomen’. En daar blijft het dan vervolgens bij.
Archong Fung spreekt in dit verband van laissez faire participatie. Want bij deze vorm van participatie, waarbij in feite alles aan het toeval wordt overgelaten en de participatie zich beperkt tot informeren en inspreken, is er geen sprake van vergroting van de directe, daadwerkelijke invloed van burgers, eigenlijk het belangrijkste doel van burgerparticipatie. Het is jammer dat het boek dit aspect van burgerparticipatie niet expliciet in haar beschouwingen betrekt.

Bibliografie
Rob van Engelenburg en Peter van Hoesel, Burgerparticipatie in het openbaar bestuur. Burgers willen wel, nu de overheid nog, Boom Bestuurskunde, 313 pagina’s.