De geschiedenis van het onderwijstoezicht

Voormalig inspecteur-generaal Onderwijs Ferdinand Mertens schreef een lijvig werk over de geschiedenis van het onderwijstoezicht.[1] Hans Wilmink bespreekt het werk op platform O en destilleert vijf stellingen uit het boek van Mertens.

Ze zijn dun gezaaid, boeken die theorie en praktijk weten te verbinden. En juist die boeken zijn zo leerzaam, en vaak extra beeldend als die praktijk gebaseerd is op de eigen ervaring. Ik kwam nu zo’n boek tegen: De minister en de inspecteur-generaal, geschreven door Ferdinand Mertens, oud inspecteur-generaal van het onderwijs. Het gaat over de ontwikkeling van het toezicht op het onderwijs sinds midden jaren zeventig.

Belangen en rechten
Het is relevant ook voor andere vormen van toezicht, omdat het toezicht op onderwijs in een aantal opzichten vooropliep. Zo werd voor de inspectie op het onderwijs al ruim 20 jaar geleden (in 2002) de onafhankelijkheid wettelijk geborgd, dat is nu in ontwikkeling voor de andere inspecties.[2] Maar het is in nog breder verband van actueel belang. Het bevat uit het ambtelijk leven gegrepen stellingnames over ambtelijk vakmanschap, over politieke en ambtelijke verantwoordelijkheden en over de manier waarop een goed bestuur kan omgaan met belangen en rechten van burgers.

Mertens bouwt zijn verhaal chronologisch op, elk hoofdstuk behandelt de “fragmenten uit de geschiedenis van het onderwijstoezicht” aan de hand van zijn belevenissen met de vijf ministers die hij heeft meegemaakt.[3] Ik kies voor deze bespreking een andere indeling. Aan de hand van vier thema’s probeer ik de ontwikkeling die Mertens beschrijft samen te vatten. Dat laat ik voorafgaan door een korte toelichting op hoe in het Nederlandse bestel wordt gekeken naar het onderwijs als publieke taak.

Onderwijs: recht en vrijheid
Als er geen duidelijkheid is over de kerntaak dan is al het andere (hoe het moet, welke bevoegdheden en positie nodig is) niet goed te bepalen. Dat geldt voor iedere publieke zaak.
In de Nederlandse verhoudingen is dat zeker ook voor het onderwijs geen eenvoudig thema, en politiek gevoelig; er wordt aan de ene kant een grote publieke verantwoordelijkheid voor het onderwijs ervaren, aan de andere kant is de vrijheid van onderwijs een groot goed. Dat is de vrijheid van ouders van verschillende gezindten om een school op te richten met een eigen identiteit. Zowel het recht op onderwijs als die vrijheid van onderwijs zijn grondwettelijk geborgd.

Meer publieke bemoeienis met het onderwijs wordt vaak als bedreiging of beperking van die vrijheid van onderwijs gevoeld. Die spanning is een kenmerk van ons onderwijsbestel, en heeft grote invloed op de vraag welke rol de inspectie moet vervullen en waar de inspectie precies naar moet of mag kijken. Moet het toezicht een smal spoor volgen en toezien op de wettelijke deugdelijkheidseisen, of moet het breder kijken en letten op de kwaliteit van het onderwijs? Of gaat het om nog iets anders, bijvoorbeeld om de resultaten, de leerprestaties?

Achter in de beleidscyclus
Lang is het toezicht op het onderwijs uitgevoerd door vakmensen die uit het onderwijs afkomstig waren. Het was toezien op het functioneren van de school door vakgenoten. In de jaren zeventig van de vorige eeuw vond er een verdieping en professionalisering plaats van het denken over het hoe van het inspecteren, een meer methodische aanpak. Dit had niet specifiek betrekking op het toezicht. Mertens legt het verband met de ontwikkeling in het denken binnen de empirische sociale wetenschappen en met het groeiende geloof in de maakbaarheid en planning in de beleidsvorming. Dat kwam onder andere tot uiting in de Amerikaanse New Deal politiek en in het door het adviesbureau McKinsey ook naar Nederland gebrachte denken in de termen van de beleidscyclus; niet alleen uitvoeren en beheren maar de cyclus volgen die een vierslag kent. Plannen en ontwikkelen, besluiten, uitvoeren en evalueren.

Mertens schetst hoe dat de organisatie van en het denken op het ministerie van Onderwijs bepaalde in de jaren zeventig. De inspectie werd aanvankelijk een rol in de beleidsontwikkeling toegedacht, en werd geacht daarvoor input te leveren vanuit de ervaringen in de praktijk en op basis van de practical wisdom. Maar volgens het denken in beleidscycli zou de inspectie veel meer aan de andere kant van de beleidscyclus moeten staan en de evaluatie moeten doen. En daar wordt ook de rol van de minister zichtbaar. Minister Van Kemenade (PvdA, 1973 -1977) voelde als socioloog wel veel voor het denken in de beleidscyclus, maar ervoer de inspectie – vooral die van het algemeen voortgezet onderwijs – als conservatieve tegenstander van zijn politieke plannen voor de middenschool. En Mertens laat zien dat dit niet geheel zonder reden was, enkele van ‘de heren met de parelgrijze vesten’, zoals ze intern wel werden aangeduid, lieten zich kritisch uit over de plannen voor onderwijsvernieuwing, en deden dat in het openbaar.  In de tijd van minister Deetman (1982 – 1989) werd er – te beginnen in het hoger onderwijs – nog meer nadruk gelegd op de autonomie van de onderwijsinstellingen en de zogenaamde metasturing door de rijksoverheid. Dat was ook een verdere impuls om de toezichtrol verder in te vullen in de richting van evaluatie. Daarbij ging het weliswaar niet om de evaluatie van het beleid, maar om de beoordeling van de kwaliteit van de scholen en de instellingen.

Formalistische fictie
Minister van Kemenade wilde de kwaliteit van het onderwijs vergroten en daarmee ook de ongelijkheid in kansen te lijf gaan. Hij werd door de oppositie in de Tweede Kamer (Neelie Smit Kroes en Nel Ginjaar-Maas, VVD) uitgedaagd inzicht te geven in wat die kwaliteit dan precies was en hoe die objectief zou kunnen worden beoordeeld. Die vraag wilde de minister met zijn achtergrond als modern wetenschapper niet naast zich neerleggen, maar tegelijkertijd kon hij niet beschikken over de definities en data die daarvoor nodig zijn. Het toezicht op het onderwijs was tot dan ervan uitgegaan dat iedere school die aan de wettelijke voorwaarden voldeed van voldoende kwaliteit was, en dan dus ook wel ongeveer gelijkwaardig moest zijn. Een formalistische fictie.

De in de wet op het basisonderwijs geregelde verplichting voor een school om een werkplan te hebben en daarnaar te werken, leidde tot een nogal formeel-bureaucratische opvatting over het toezicht daarop. In de jaren tachtig werd het kwaliteitsbegrip voor het onderwijs verder ingevuld, en werd in een interne nota ook al gerept van een maatschappelijke verantwoordelijkheid van het toezicht.[4] Maar het duurde nog een tijd voordat dit invloed kreeg op de praktijk. Later in de jaren tachtig werd een breder begrip van kwaliteit gehanteerd, maar in de praktijk van de inspectie werd dit toch vooral opgevat als een optelsom van goed te controleren randvoorwaarden, zoals bepalingen over studieduur, bevoegdheden van leraren, en salarisniveaus.

Onderwijsverslag
Begin jaren negentig werd de inspectie belast met het Onderwijsverslag, een jaarlijkse evaluatie van het stelsel van onderwijs dat aan de Tweede Kamer werd gezonden. Mertens schetst dat de focus op het stelsel leidde tot ‘macrodebatten’ over het onderwijs en onvoldoende feedback bood naar het niveau waar het in zijn visie om gaat: de afzonderlijke school. Midden jaren negentig kwam juist ook meer nadruk op de afzonderlijke school. De notie van de ‘lerende school’ die zelf geacht werd de eigen beleidscyclus of leercyclus te ontwikkelen en daarover openbaar verantwoording moet afleggen (staatssecretaris Netelenbos 1995). Dat vroeg om een nieuwe strategie voor het toezicht. De inspectie ontwikkelde een techniek waarbij op het niveau van de school naar verschillende relevante aspecten gekeken werd, die gegevens werden vastgelegd.  Dat werd bij een representatieve steekproef van scholen gedaan, zodat een integraal schooltoezicht kon worden ontwikkeld, en daarover kon in het onderwijsverslag worden gerapporteerd.
Eind jaren negentig werd besloten om meer systematisch gegevens op schoolniveau te verzamelen en te presenteren in de vorm van een kwaliteitskaart. De groeiende mogelijkheden op het terrein van de ICT brachten dit binnen handbereik, Mertens rapporteert dat staatssecretaris Netelenbos dit sterk bevorderde. Een publicatie van onderwijsgegevens in Trouw (1997) trok grote aandacht en staatssecretaris Netelenbos zette de defensieve reactie van het ministerie op deze openbaarmaking om naar een proactieve reactie; zij vond het passender als de inspectie zelf die gegevens ongevraagd zou publiceren.

Die actieve openbaarmaking zette verder door in de jaren daarna onder minister Hermans (1998 -2002). Onder zijn bewind kreeg de visie op toezicht een sterke impuls.
De nadruk komt daarbij te liggen op de afzonderlijke school, het is de school die verantwoordelijk is voor de kwaliteit en de inspectie maakt die kwaliteit zichtbaar. Welke scholen hoe vaak een inspectie krijgen is de uitkomst van een risicoanalyse, de onderwijsinstelling zelf is verantwoordelijk voor het proces tot verbetering. Proportionaliteit en transparantie (het moet duidelijk en kenbaar zijn) worden kernbegrippen. Later onder de bewindslieden Bussemaker en Dekker wordt voorgesteld om met een systeem van ranking te gaan werken, waarbij scholen op basis van kwaliteitsnormen worden ingedeeld van zwak tot excellent.
Dat zogenaamde gedifferentieerde toezicht heeft nogal bureaucratiserend gewerkt omdat de normstelling die voor zo’n ranking nodig is steeds weer vragen en discussie oproept. Het brengt bovendien risico’s met zich voor een verkeerde competitie tussen scholen, gericht op perverse prikkels die de ranking met zich meebrengt. Het gedifferentieerde toezicht was een kort leven beschoren. En er kwamen weer enkelvoudige beoordelingen waarbij er wel een norm in de wet werd vastgelegd voor onvoldoende kwaliteit. Doordat de schaalvergroting in het bestuur van de scholen sterk toenam kreeg de inspectie ook de opdracht om toe te zien op de bestuurlijke kwaliteit van de schoolbesturen. Dat bracht het zogenaamde systeemtoezicht, een vorm van meta toezicht waarbij de organisatie haar eigen bestuurlijke proces inzichtelijk moet maken en aan moet geven of en hoe de doelstellingen worden gerealiseerd.

Onafhankelijkheid
Aanvankelijk was de inspecteur-generaal nog een eigenstandige functie (van 1955 tot 1973), maar daarna werden de functies van directeur-generaal en die van inspecteur generaal gecombineerd vervuld, een samenvoeging die op zeer gespannen voet stond met onafhankelijkheid van het toezicht. Mertens laat zien hoe minister van Kemenade (1973-1977) in discussie met de Tweede Kamer met nadruk stelde dat de onderwijsinspectie niet onafhankelijk was en volledig onder zijn ministeriele verantwoordelijkheid viel. Mogelijk was dat zijn principiële opvatting, maar het kan ook heel goed zijn voortgekomen uit zijn ervaring – het kwam hiervoor al aan de orde – dat de inspectie zijn vernieuwingsplannen frustreerde.
Mertens betoogt dat onafhankelijkheid niet alleen een zaak is van positie en bevoegdheden, maar allereerst een zaak van oordeelsvorming. Onafhankelijk toezicht vergt een wetenschappelijk en dus methodisch ingericht proces van oordeelsvorming. Dat maakt de oordeelsvorming ook rationeler en inzichtelijker en daarmee beter publiek te verantwoorden.

Dat vergde intern een stevige ontwikkeling en die riep binnen de inspectie grote spanningen op, vooral omdat die samenging met een reorganisatie van de inspectie, te beginnen met de samenvoeging van de inspecties voor het kleuter en het lager onderwijs. Mertens verhaalt hoe inspecteurs de initiatiefnemers op werkconferenties letterlijk de rug toekeerden.
Hij verklaart dat uit het feit dat de inspectie te intern gericht bleef, binnen het ministerie en binnen het onderwijssysteem, en geen tegendruk kon ervaren; ze kende “geen eigen omgeving omdat de buitenwereld van het ministerie zich niet afzonderlijk tot de inspectie kon verhouden”.
Eind jaren 80 rapporteert de Algemene Rekenkamer dat de rolvoering door de inspectie een vermenging van beleid en toezicht laat zien, die onder andere zijn uiting vindt in de vermenging van de functies van inspecteur-generaal met die van directeur-generaal.

Positionering
Op het ministerie werden onder Ritzen in 1989 voorbereidingen getroffen om de inspectie buiten het ministerie te plaatsen en als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) vorm te geven, maar dat ging niet door.
De Raad van State oordeelde dat in het wetsvoorstel de organisatie wel verzelfstandigd werd maar dat over de verantwoordelijkheid voor de taak, het toezicht, niets werd geregeld.
Vervolgens werd begin jaren 90 de inspectie intern verzelfstandigd, dat wil zeggen ze kreeg een vorm van organisatorisch en financieel zelfbeheer. De inspectie kreeg toen de verantwoordelijkheid voor het tot stand brengen van het jaarlijkse onderwijsverslag, een evaluatie van het stelsel van onderwijs.
Mertens stelt dat minister Ritzen binnen de zelfbeheer managementcontracten volop de ruimte kreeg en benutte om zich met het verslag te bemoeien, zodat er regelmatig door het beleidsdepartement gesleuteld werd aan publicaties als die de indruk konden wekken van kritiek op het beleid. Noch het voornemen tot externe verzelfstandiging (tot een zbo) noch de maatregelen voor de interne verzelfstandiging waren dus gericht op een meer onafhankelijke taakuitvoering van de inspectie. Die richtte zich vooral op de positionering van de organisatie.

De Tweede Kamer hechtte wel aan een onafhankelijk oordeel van de inspectie en wilde met de inspecteur-generaal overleggen over het onderwijsverslag (1997). Dat werd nodig geacht omdat de autonomie van de scholen vergroot werd en de kwaliteit van het onderwijs moest worden getoetst en bewaakt, maar Ritzen stond dat niet toe. In 1998 stelt het regeerakkoord dat de rol van inspecties moet worden versterkt ter bevordering van het onafhankelijk oordeel. Dat thema kreeg toen ook rijksbreed veel aandacht.[5] In dat jaar verscheen een ambtelijke rijksbrede analyse van toezichtarrangementen en later (in 2001) een kabinetsnotitie met een kaderstellende visie op toezicht. Die stelde voorop dat de toezichthouder wel inhoudelijk onafhankelijk van de minister moet zijn, dus bevindingen moet kunnen vaststellen zonder politieke inmenging, maar dat dit geen beperking van de ministeriele verantwoordelijkheid via een zbo rechtvaardigde.

Minister Hermans (1998 -2002) die Ritzen opvolgde liet al snel weten dat hij geheel anders dan zijn voorgangers aankeek tegen de rol en de taak van de inspectie en hij wilde wel toestaan dat de Tweede Kamer de inspecteur-generaal zou willen horen, ook in het openbaar.
In 2002 werd de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) van kracht. Daarin blijft de inspectie vallen onder de ministeriele verantwoordelijkheid maar wordt de onafhankelijke oordeelsvorming geborgd. Als de minister aanwijzingen wil geven dan moet hij dat schriftelijk doen en ter kennis brengen aan de Staten-Generaal. In die wet staat de kwaliteit van de afzonderlijke school en het oordeel van de inspectie daarover centraal. Het heeft dus bijna 30 jaar gekost om dit tot een meer formele invulling te brengen, sinds de McKinsey benadering over de cyclus en de evaluerende rol daarin.
Nu, ruim 20 jaar later heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een kaderwet voor de inspecties aangekondigd waarin de onafhankelijkheid wordt geborgd en de ministeriele bevoegdheden worden geregeld.

Positionering van de inspectie als organisatie
Zoals hiervoor werd gesteld, tot eind jaren tachtig werd de inspectie als een onderdeel binnen het ministerie beschouwd. De functies van directeur-generaal en inspecteur-generaal waren gecombineerd. Dit ondanks de spanning die dit opleverde met het denken in termen van de beleidscyclus die een zekere onafhankelijke taakvervulling veronderstelt in de fase van evaluatie.

De organisatorische positionering kwam nadrukkelijker op de agenda met het pleidooi (ingezet door de commissie Wiegel 1993) om op de departementen de “functies” beleid en uitvoering te scheiden en zo kerndepartementen tot stand te brengen die zich zouden toeleggen op beleidsontwikkeling.
Dat leidde tot “uitplaatsing” en privatisering van uitvoerende onderdelen van de ministeries en ook voor het toezicht werd meer in termen van functiescheiding gedacht. Zoals hiervoor al werd gesteld dacht men op het ministerie van Onderwijs aanvankelijk aan de onderbrenging van de inspectie in een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). De beoogde verzelfstandiging richtte zich minder op de taak en de rol en meer op de positionering van de organisatie en daarvoor werd een zbo niet aangewezen geacht. Het ging dus niet door. De inspectie werd wel meer intern verzelfstandigd, ze kreeg meer zelfbeheer. De koppeling van functie van directeur-generaal en inspecteur-generaal werd verbroken.
Mertens verhaalt zelf hoe hij binnen de ambtelijke organisatie van het ministerie als inspecteur-generaal – hij trad aan in 1996 – gezorgd heeft voor een zekere afstand ten opzichte van de directeuren-generaal. Ook letterlijk door kantoor te houden buiten het ministerie.
Hij wilde geen deel uitmaken van de bestuursraad. Dat is het hoogste ambtelijke college binnen het ministerie waarin de secretaris generaal en de directeuren generaal zitting hadden.

Stellingnames, geen lessen
Het is verleidelijk om te proberen uit het materiaal dat dit boek biedt de ideale cocktail van arrangementen samen te stellen en een model te presenteren voor het ideale of in elk geval voor het optimale toezicht. Want veel van de geschetste vraagstukken en ontwikkelingen bij de onderwijsinspectie zien we ook terug bij andere vormen van toezicht en inspectie. En toezicht dat ook kritisch zicht houdt op de maatschappelijke effecten van het beleid hebben we toch hard nodig gezien de recente miskleunen van de overheid? Echter, Mertens is niet van de ideale arrangementen, zo blijkt ook helder uit zijn slothoofdstuk.

Mertens heeft een achtergrond en de mindset van een empirisch wetenschapper en wil dicht op de werkelijkheid blijven. Zijn belangrijkste lessen zitten min of meer verpakt in zijn verhaal over een bijzondere school in Havelte. Een praktijkgeval dat hij meemaakte kort nadat hij aantrad als inspecteur-generaal. Die school kreeg jarenlang een slecht oordeel van de inspectie. De school voldeed aan de wettelijke deugdelijkheidseisen, maar gaf slecht onderwijs, het management en het bestuur functioneerden niet. De inspectie laat de staatssecretaris weten dat ze niet nóg eens een rapport over de school uitbrengt als er niet wordt ingegrepen. Maar welke bestuurlijke instrumenten heeft de staatssecretaris om in dit geval “in te grijpen”? Geen. Het feit dat het hier om een bijzondere school ging maakt het extra gevoelig op dit punt.

Dus dat betekent niets doen? Mertens beschrijft hoe de school op het ministerie werd uitgenodigd, daarbij gaf het bestuur van de school in een indringend gesprek aan niet verder te kunnen. De staatssecretaris vroeg vervolgens de gemeente om hulp, met instemming van het bestuur, en de kinderen werden bij meerdere scholen in de gemeente opgenomen. In dit verhaal geeft Mertens impliciet een aantal lessen mee. Maar ik vermoed dat hij niet van “lessen” wil spreken. Dat klinkt te veel als absolute of tijdloze waarheden. Daarom houd ik het hier op stellingnames: het is van belang om de betekenis ervan te laten doordringen, en vervolgens te toetsen aan de ontwikkelingen die zich voordoen in de toekomst. Ze komen overigens wel expliciet aan bod in andere delen van het boek. Ik vat ze hierna in mijn eigen woorden samen. De volgorde is niet geheel willekeurig, stelling één staat daarbij niet toevallig voorop, de andere vloeien er mede uit voort.

Vijf stellingen
Stelling 1 gaat over de rol van de inspectie: de inspectie is er niet alleen voor de minister maar vooral voor de samenleving. Dat geldt voor meerdere inspecties, in het geval van die van onderwijs gaat het in het bijzonder om de kinderen, de ouders en de scholen.
Stelling 2 gaat over het “wat” van het toezicht. Toezicht op het stelsel van onderwijs heeft vanuit het recht op onderwijs gezien te weinig zeggingskracht, en leidt tot te veel macrodiscussies. Het toezicht moet naar de afzonderlijke scholen kijken. Zie ook stelling 1. Geeft de school de leerling voldoende goed onderwijs, verleent de school het kind het recht op onderwijs dat het toekomt?
Stelling 3 gaat over de vraag waar de inspectie naar kijkt. De hiervoor beschreven casus laat zien dat alleen toezien op de formele wettelijke deugdelijkheidseisen te formalistisch is en niet voldoende om de kwaliteit van het door de school gegeven onderwijs goed in te schatten. De eisen voor goed onderwijs moeten breder en concreter worden gedefinieerd.

Stelling 4 stelt dat de diverse bestuurlijke arrangementen voor het toezicht – zoals onafhankelijke positionering, bevoegdheden, etc – wel noodzakelijke voorwaarden kunnen zijn voor goed toezicht, maar het zijn geen voldoende voorwaarden. Uiteindelijk komt het eropaan dat de toezichthouders het publiek belang dat politiek bepaald wordt helder vooropstellen. Dat ze ruimte nemen voor hun onafhankelijke oordeel en dat ze andere partijen – in het geval van de casus betreft dat het schoolbestuur en het gemeentebestuur – helder en overtuigend aanspreken op hun verantwoordelijkheden. In het zojuist genoemde geval heeft dat ertoe geleid dat ook het bestuur van de bijzondere school het publieke belang heeft vooropgesteld en het toezicht dus geen rituele dans is geweest.
Stelling 5 trekt een conclusie uit de voorgaande stellingen: onafhankelijk oordeel is belangrijker dan onafhankelijke positionering. Als er geen professionaliteit en durf is dan voegt onafhankelijke positionering te weinig toe.

Dienstbaarheid
In zijn slothoofdstuk uit Mertens zijn twijfels of de inspectie haar in de wet geborgde onafhankelijkheid in de praktijk wel voldoende heeft opgebracht. Het lijkt er volgens hem op dat de inspectie bij conflicten op scholen nogal door de minister en het ministerie werd aangestuurd. Een verklaring die hij geeft is dat ook de inspecteur-generaal steeds meer benoemd wordt vanuit de Algemene Bestuursdienst en dat bij die functies te vaak de dienstbaarheid aan de minister eenzijdig voorop is komen te staan.[6] Daar komt bij dat de inspecteur-generaal op veel ministeries zitting heeft in de hoogste ambtelijke coördinatieorganen op de ministeries, in de bestuursraden en ministerstaven.
Dat lijkt goed voor zijn status en invloed maar Mertens wijst erop dat dit de toezichthouder te veel
bindt in het sociale systeem dat die gremia vormen, en te veel onderwerpt aan de groepsdruk die daar ontstaat. Hij voegt eraan toe dat hij in zijn praktijk heeft ervaren dat secretarissen-generaal nogal eens moeite hebben in die organen ruimte te bieden aan de verscheidenheid van rollen en voor het debat dat dit met zich meebrengt. Dat zijn in feite evenzovele waarschuwingen die het belang onderstrepen van wat hiervoor als stellingen 4 en 5 werd gepresenteerd: het komt er bij de toezichtrol op aan dat betrokkenen ruimte krijgen maar ook ruimte nemen voor het onafhankelijke oordeel. Dat vergt een mentale instelling en een kritische houding van de toezichthouder. Die moet zijn rug recht kunnen houden als dat oordeel dreigt te worden weggedrukt.

In de laatste pagina’s komt Mertens terug op de ook door hem bepleite meer methodische aanpak van het toezicht. Vooral waar het gaat om het verzamelen van data, de analyse daarvan en de oordeelsvorming daarover. De toezichthouder vervult een publieke functie en moet dus die werkwijze inzichtelijk houden en publiek kunnen verantwoorden. Hij verzucht dat deze instrumenteel en methodisch geleide werkwijze routinematig en saai kan worden en dat dit de professionele betrokkenheid zou kunnen schaden.
Hij ziet daarom een vorm van toezicht voor zich waarbij de data, de analyse en de oordeelvorming de input zouden kunnen zijn voor het gesprek met de onderwijsinstelling, misschien zelfs als input voor  een schoolconferentie waarbij gebruik gemaakt wordt van schrift, beeld en geluid om alle betrokkenen goed te bereiken, dat is dus een grotere groep dan strikt de school. Uiteindelijk zijn niet de vormen en routines beslissend, die krijgen pas betekenis als ze ondersteunend zijn voor een professionele praktijk die verantwoordelijkheid neemt voor het te dienen publieke belang.

Met de minister onder tafel
De huidige inspecteur-generaal van het Onderwijs Alida Oppers geeft op LinkedIn een commentaar op dit boek: zij acht het relevant voor een brede groep van ambtenaren, bestuurskundigen en voor bewindslieden. Daar sluit ik me graag bij aan. Het bevat uit het ambtelijk leven gegrepen stellingnames over ambtelijk vakmanschap, over politieke en ambtelijke verantwoordelijkheden en over de manier waarop een goed bestuur kan omgaan met belangen en rechten van burgers.
Deze boekbespreking voorziet in een inleiding tot de stof, die is best ingewikkeld, zodat de lezer nog beter uit het boek kan halen wat voor de eigen praktijk van betekenis kan zijn. Ik wijd nu niet uit over de vermakelijke scenes die erin voorkomen. Over een inspecteur die een beleidsdirecteur een schop onder zijn kont gaf, tijdens een bijeenkomst met een deel van het onderwijsveld. En over een net benoemde inspecteur-generaal die met zijn minister kennismaakt onder een tafeltje bij het Indisch restaurant De Poentjak aan de Haagse Kneuterdijk. Die verhalen moet u toch echt uit de eerste hand vernemen, van de auteur, uit zijn boek.

Voetnoten

[1] Mertens, Ferdinand. De minister en de inspecteur-generaal. Fragmenten uit de geschiedenis van het onderwijstoezicht, 2023, Eburon, Utrecht.

[2] Pieter Omtzigt schreef er een initiatiefnota over en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kondigde een kaderwet voor de inspecties aan waarin de onafhankelijkheid en ministeriele bevoegdheden geregeld worden.

[3] Ferdinand Mertens kwam in 1977 bij het ministerie van onderwijs en werd in 1996 benoemd tot inspecteur-generaal voor het onderwijs. Hij bleef dat doen tot 2000, in 2001 trad hij aan als inspecteur-generaal van Verkeer en Waterstaat. In 2005 werd hij benoemd tot lid van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV), dat combineerde hij met een hoogleraarschap aan de TU Delft. Tot 2015 was hij ook verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), daar heeft de schrijver van deze boekbespreking hem leren kennen.

[4] Op dat punt was de toenmalige plaatsvervangend inspecteur-generaal drs. Theo Liket zijn tijd vooruit.

[5] De auteur van deze boekbespreking was vanuit Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties betrokken bij die rijksbrede analyse: “De ministeriele verantwoordelijkheid ondersteund. Een checklist voor een systematische beschrijving en analyse van toezichtarrangementen. “Rapportage van de Commissie Holtslag 1998. En ook bij het rapport dat IKON in 1995 uitbracht in opdracht van het SG-beraad: Rapport Positionering Inspecties.

[6] Dienstbaarheid aan de minister biedt een te eenzijdige focus voor het ambtelijk vakmanschap. Dat geldt niet alleen voor toezichthouders en niet alleen voor de ambtelijke top. Ambtenaren hebben een zelfstandige rol in het rechtstatelijk bestel en dat brengt meerdere verantwoordelijkheden met zich mee. Op het waarom en hoe daarvan wordt door diverse auteurs gereflecteerd in het recent in 2002 uitgebrachte boek Het recht op ambtelijk vakmanschap, Stichting Beroepseer 2022.