De valkuilen van innovatie bij de overheid

Innovatie is niet makkelijk voor ambtenaren en bestuurders. Vernieuwing is noodzakelijk, maar brengt grote risico’s met zich mee. Een gesprek met Mirko Noordegraaf en Tom Overmans over de nuances van dit complexe spanningsveld.

Hoogleraar publiek management Mirko Noordegraaf, Universiteit Utrecht, noemt innovatie vanuit bestuurswetenschappelijk oogpunt ‘heel relevant’. Wat we volgens Noordegraaf uit onderzoek weten, is dat je als ambtenaar of bestuurder nooit moet innoveren puur en alleen om het innoveren. Je moet het zorgvuldig en beredeneerd doen, en je moet vooral opletten dat je naast innovatie ook stabiliteit, betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en continuïteit biedt. ‘Juist voor de overheid zijn dat kernwaarden,’ aldus Noordegraaf. ‘Je wil als burger weten waar je aan toe bent.’

Dit betekent echter niet dat de overheid achterover kan leunen. Volgens Noordegraaf is innovatie wel degelijk noodzakelijk. Er is een externe noodzaak omdat de omgeving voortdurend verandert; denk aan stikstof, klimaat, vluchtelingen. Dossiers die zeker de laatste jaren nogal eens uitmonden in een crisis, omdat er geen of te weinig aanpassingen worden gedaan. ‘Daarnaast is er een interne noodzaak,’ zegt hij, ‘want de overheid als organisatie dient vitaal te zijn, een goede werkgever.’ Jonge ambtenaren van nu hebben immers heel andere wensen dan die van twintig jaar geleden. Ook dat vraagt om vernieuwing.

Grote verschillen
Noordegraaf kent het spanningsveld tussen innovatie en stabiliteit bij de overheid maar al te goed. Hij heeft samen met collega’s de Algemene Bestuursdienst (ABD) geëvalueerd. De ABD werd opgericht in 1995 omdat de overheid toen te bureaucratisch werd bevonden. De werkwijze moest zakelijker, bedrijfsmatiger. Hoewel Noordegraaf er meteen bij zegt dat dit ‘hier en daar is doorgeslagen’, is hij van mening dat deze aanpak over het algemeen nog steeds nodig is. Vooral omdat samenwerking tussen verschillende overheidsorganisaties hierdoor makkelijker is geworden. ‘Ambtenaren kunnen niet meer in de eigen uitvoerings- of beleidskoker blijven werken. Ze moeten over grenzen heen kijken.’
Blijft de vraag hoe men de juiste balans vindt. Wanneer doe je als ambtenaar te weinig aan innovatie, en wanneer juist te veel? Een eenduidig antwoord bestaat niet, aldus Noordegraaf. ‘Het is voortdurend maatwerk. Je kunt niet zeggen: alles moet nu innovatiever of juist niet.’

Wat de bespreking van dit spanningsveld nog lastiger maakt, is dat er zoveel verschillende vormen van innovatie bestaan. Noordegraaf geeft als voorbeeld dat de ene keer een werkproces anders moet worden ingericht – minder vergaderen, vaker het land in – terwijl de andere keer een systeem aan vervanging toe is. Of er moet een beleidsprogramma anders worden aangepakt, of er is technologische vernieuwing nodig. ‘En in hoeverre deze innovaties vereist zijn, verschilt ook nog eens per sector, per uitvoeringspraktijk, per werkwereld.’

Ga het maar anders doen
Kortom, om beter te begrijpen hoe innovatie bij de overheid werkt – en waarom het soms goed gaat en dan weer niet – moeten we inzoomen. Universitair docent Tom Overmans, net als Noordegraaf werkzaam aan de Universiteit Utrecht, heeft meteen een geschikt voorbeeld van succesvolle innovatie paraat: Bureau Jeugdzorg Amsterdam.
We gaan zo’n tien jaar terug in de tijd. Jeugdzorg Amsterdam had grote problemen. Niet alleen financieel, maar vooral ook in mankracht. Zogeheten casemanagers werden overspoeld met werk. Volgens Overmans heeft Erik Gerritsen als leidinggevende toen een duidelijke keuze gemaakt. ‘Hij zei tegen zijn werknemers: ga het maar anders doen.’

Vanzelfsprekend was dit makkelijker gezegd dan gedaan. Zijn werknemers waren het niet gewend om ineens van koers te veranderen. Ze gaven aan dat ze bang waren dat als Gerritsen na twee jaar weer vertrok, zoals dat vaak ging, zijn opvolger weer heel andere wensen zou hebben – dan hadden ze nóg meer werk.
Toch lukte het Gerritsen om zijn team te overtuigen. Hij gaf zijn mensen het vertrouwen, drukte ze voortdurend op het hart dat ze zich gesteund konden voelen. Niet alleen door beloftes te doen, maar ook door concrete acties. Jeugdzorg maakte een aantal mensen vrij om over innovatie na te denken. Zij mochten aan de hand van testcases verzinnen hoe het anders en efficiënter kon. ‘Druppelsgewijs stroomden deze cases ook weer terug in de gewone organisatie,’ benadrukt Overmans. ‘Om te kijken of de aanpak ook echt succes had in de praktijk. Losse innovatie werkt namelijk niet.’

Steun van de top
De belangrijkste bevinding van het clubje innovatoren was dat er te veel onnodig papierwerk bestond. ‘Gerritsen zei toen: dat hoeven jullie niet meer te doen. Tachtig procent van de administratie werd eruit gesloopt, er kwam een totaal andere werkwijze.’ En vijf jaar later werd Jeugdzorg Amsterdam verkozen tot overheidsorganisatie van het jaar. Wat Overmans betreft is de belangrijkste les als volgt: vergaande vernieuwing is wel degelijk mogelijk, maar alleen wanneer ambtenaren zich volledig gesteund voelen door de top.
Noordegraaf kan zich hierin vinden. Hij komt met een totaal ander voorbeeld, dat desalniettemin een vergelijkbare conclusie oplevert. Zowel Overmans als Noordegraaf is betrokken bij de Beste Overheidsinnovatie van het Jaar; respectievelijk als lid van de voorselectiecommissie en lid van de jury. Twee jaar geleden, vertelt Noordegraaf, won het xtc-parfum, dat was bedacht door twee officieren van justitie. Politie en justitie kunnen met dit parfum de straat op om mensen te laten ervaren hoe xtc ruikt.

‘Stel dat deze mensen tijdens een boswandeling die geur herkennen, dan weten ze: misschien zit hier ergens een drugslab.’ Zo kan de burger helpen om deze labs op te rollen. Noordegraaf waardeert deze vorm van innovatie om drie redenen in het bijzonder: ‘Het is een concreet object, een parfum, dat precies past bij het doel van de overheid, meer preventie, met een duidelijke achterliggende gedachte: drugslabs op tijd ontdekken.’
Het is een veel simpeler vorm van innovatie dan wat Gerritsen bij Jeugdzorg heeft gedaan, maar zoals gezegd is er een duidelijke overeenkomst. Net als de medewerkers van Gerritsen had ook de officier van justitie tijd en ruimte gekregen om dit parfum te bedenken en uit te werken. En zoals elke ambtenaar weet: tijd en ruimte krijg je alleen met steun van bovenaf.
Dit brengt ons bij de beperkingen omtrent innovatie bij de overheid, die Overmans en Noordegraaf graag willen bespreken, in de literatuur bekend als constraints.

De obstakels
Noordegraaf stelt dat we te allen tijde rekening moeten houden met de realiteit van overheidsorganisaties. Innovatie is leuk, spannend en soms ook effectief, maar blijkt in de praktijk veel lastiger dan van tevoren wordt gedacht.
De eerste beperking die dit aantoont, kwam al even voorbij: een gebrek aan tijd en ruimte. Niet alleen op de klok, maar ook mentaal. ‘Zeker sinds de jaren 80,’ zegt Noordegraaf, ‘toen bedrijfsmatig management bij de overheid werd ingevoerd, mag er geen slack meer zijn.’ Geen overtollige tijd dus. Alles wordt strak georganiseerd.

Beperking nummer twee is verantwoording. Wanneer je als ambtenaar wil innoveren, dien je te kunnen uitleggen waarom je er tijd en geld in steekt. ‘Dat is al een vraagstuk op zich, en daardoor worden overheidsorganisaties automatisch terughoudend.’ Beperking nummer drie: het is heel moeilijk om de waarde van innovatie vooraf hard te maken. Soms is er pas een effect op de lange termijn, terwijl men nu al wil weten of het werkt; over vier jaar is er immers een ander kabinet.
Tot slot is innovatie an sich doorgaans ook nog eens omstreden, zegt Noordegraaf. Zodra je als ambtenaar met nieuwe ideeën komt, of een nieuw systeem, zijn er altijd mensen die zeggen dat het helemaal niet kan op die manier. ‘Innovatie gebeurt per definitie buiten de gebaande paden.’
Gelukkig zijn er genoeg ambtenaren die het blijven proberen. Wie tijd en ruimte krijgt, goede verantwoording aflegt, slim de effecten meet en met een duidelijk verhaal collega’s overtuigt, kan de beperkingen overwinnen.

Waarom we moeten oppassen
Hoewel Overmans en Noordegraaf zichtbaar kunnen genieten van succesvolle innovatie, en van ambtenaren die de vele obstakels overwinnen, hebben ze ook een waarschuwing. De roep om innovatie kent namelijk grote risico’s.
Te beginnen met Overmans, die stelt dat we nauwelijks lessen trekken uit gefaalde innovatietrajecten in het verleden. ‘Waarom mislukken alle ICT-projecten bij de overheid? Omdat de zorgvuldige evaluatie achteraf vervolgens in een archief verdwijnt. Doen we nooit meer iets mee.’ En we leren volgens Overmans al helemaal niet van vergelijkbare innovatiepogingen bij andere overheidsinstanties. ‘De kans dat een evaluatie bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid echt van invloed is op innovatie bij Binnenlandse Zaken is erg klein.’

Overmans pleit daarom voor een realistische benadering, en die is als volgt. Innovatie is duur en inefficiënt, en dat moeten we accepteren. Er lukt maar heel weinig, de meeste projecten worden voortijdig afgebroken. We hebben grote ambities, maar zien doorgaans slechts kleine verbeteringen. Dat hoort er allemaal bij, zegt hij. ‘Fail fast, fail cheap. Innovatie moet zo goedkoop mogelijk zijn, en de ambtelijke top moet altijd van tevoren duidelijk maken dat de kans op mislukking groot is.’

Hoge verwachtingen
Noordegraaf is minstens even voorzichtig. Hij heeft het idee dat we juist in deze tijd veel te veel van innovatie verwachten. Opgejut door taaie vraagstukken als stikstof, water en asiel hopen we dat vernieuwingen ons zullen redden. Het drama rond de toeslagenaffaire heeft hieraan bijgedragen. Dit kan zo niet langer, is het idee. Alles moet anders. ‘De menselijke maat moet terug, de burger moet centraal worden gesteld, er moet maatwerk worden geleverd. Strategie-afdelingen spelen hierop in, er worden chief change officers aangesteld, ambtenaren worden vrijgesteld om innovatie op gang te brengen – helemaal in de tijdgeest.’

Hij vreest voor overcompensatie, en brengt de innovatieparadox ter sprake. De innovatieparadox houdt in dat het verlangen naar innovatie vaak voortkomt uit tekortkomingen van eerdere innovaties. Als voorbeeld noemt hij wederom de toeslagenaffaire.
Volgens Noordegraaf is deze affaire begonnen toen de toeslagen bij de Belastingdienst werden ondergebracht. De Belastingdienst deed daarvoor alleen aan inning, dus deze overgang was buitengewoon innovatief, en ging tegen de adviezen van ambtenaren en deskundigen in. ‘Even heel simpel gezegd: er moest een fraudegerichte aanpak komen, harder, stricter. Met uiteindelijk perverse effecten waaruit de toeslagenaffaire ontstond.’ En nu denken we dus weer innovatie nodig te hebben om de gevolgen dáárvan te beteugelen; zie hier de paradox.

Als we niet oppassen, slaan we hierin door, zegt Noordegraaf. ‘Er spelen nu allemaal romantische verlangens op. Doorgeslagen transparantie. Koste wat kost de menselijke maat. Dat is nergens voor nodig, en ook helemaal niet te organiseren. Het is onrealistisch.’ Te veel innovatie moet je afremmen, vindt hij.
Volgens Noordegraaf zit deze remming voor een deel in experts en academici zoals Overmans en hijzelf die dit probleem aan de kaak moeten stellen. Maar ook ambtenaren zouden hierin een rol moeten spelen. ‘Er moet discussie zijn, een sfeer van tegenspraak,’ zegt hij. ‘Weerwoord bieden en de rug rechthouden. Je uitspreken als iets echt niet kan. Benadrukken dat we altijd rekening moeten houden met onverwachte effecten van alternatief opereren. Dat is heel belangrijk op dit moment.’