Risicogericht en effectief werken: wie kan daar iets tegen hebben? Eelke Renkema van de Douane in ieder geval niet, maar hij ziet regelmatig dat er in de praktijk van de mooie doelstellingen niet zoveel terecht komt. Digitalisering en automatisering, die zijn bedoeld om de efficiency te bevorderen, veroorzaken in de praktijk juist stroperigheid. Zijn oplossing: geef meer ruimte voor individueel menselijk handelen.
Renkema is vele jaren wapendrager geweest bij de ‘groene dienst’, zoals de Douane wel wordt genoemd (als tegenhanger van de ‘blauwe dienst’, de Belastingdienst). Na een reorganisatie heeft hij tegenwoordig als taak: het fysiek toezicht op de in-, uit- en doorvoer van goederenstromen in Noord- en Noordoost-Nederland. Bij de invoer gaat het vooral om controle op de vereiste heffingen, bij de uitvoer wordt met name gecheckt of er geen embargo’s worden overtreden.
Het toezicht vindt plaats op basis van ‘informatiegestuurde controles’. Dat wil zeggen dat er van alle containers die het land binnenkomen een geautomatiseerd risicoprofiel wordt gemaakt. Zo ligt het voor de hand dat een vracht bananen uit Colombia een hoger risicoprofiel heeft dan een container met sokken uit China. Bij bepaalde indicatoren wordt een container aangemerkt als ‘rood’. Er volgt dan, in de haven of bij het ontvangende bedrijf, een fysieke controle door Renkema en zijn collega’s: de container wordt opengemaakt en de goederen worden aan inspectie onderworpen. Zit er echt in wat erop staat?
Stroperig
Renkema: ‘Die controles zijn logisch en het is ook logisch dat er geautomatiseerd bepaald wordt wat we moeten controleren. Er komen jaarlijks miljoenen containers het land binnen, dat zijn er veel te veel om dat handmatig te bepalen. Maar het systeem is stroperig, het is erg moeilijk om een profiel van een bedrijf of van een bepaalde categorie goederen te veranderen.’ Het gevolg daarvan is dat Renkema en collega’s vaak dezelfde controles moeten uitvoeren op producten die zijn toegelaten. Een systeem dat is opgezet om efficiënter te werken leidt zo juist tot het tegenovergestelde. ‘Dat je een bedrijf controleert dat onderdelen voor Scud-raketten exporteert, vind ik logisch, maar bij een ander bedrijf steeds maar weer dezelfde smeermiddelen controleren is niet nuttig. Het heeft bovendien tot gevolg dat er soms geen tijd is voor controles die wél zinvol zijn. Dat werkt demotiverend.’
Renkema ziet twee mogelijkheden tot verbetering: de profielen moeten sneller aangepast kunnen worden, terwijl er daarnaast meer ruimte moeten komen voor individueel menselijk handelen. Het Fingerspitzengefühl van de controlerend ambtenaar dient in ere te worden hersteld.
‘Het Fingerspitzengefühl van de controlerend ambtenaar dient in ere te worden hersteld’
Hij geeft nog een voorbeeld, dat hem als bestuurslid van de Nederlandse Categoriale vakvereniging der Financiën (NCF) ter ore kwam. ‘Op Schiphol wordt tegenwoordig van alle vluchten een automatisch risicoprofiel gemaakt, terwijl dat vroeger mensenwerk was. Dat leidt tot controles waarvan de mensen die ze uitvoeren weten dat ze weinig opleveren, terwijl er een of twee bagagebanden verderop misschien wel veel interessantere zaken passeren. Ook hier wordt het Fingerspitzengefühl genegeerd, de controles zijn ineffectief en demotiverend. Het is een voorbeeld van de keerzijde van de digitalisering.’ De gang van zaken is overigens onderwerp van gesprek.
Verkokering
Een tweede belemmering voor écht effectief werken is de verkokering tussen de verschillende overheidsdiensten. Renkema vertelt hoe hij in zijn vorige functie – de kustcontrole van schepen op zee – een keer op de Afsluitdijk een auto controleerde vanwege het merkwaardige gedrag van de bestuurder. ‘Als wapendrager deden we bij de Douane de controle op de BPM, totdat besloten is dat die controles voortaan door de blauwe dienst worden gedaan. Dat is een keuze van het management, maar het is nog steeds een wettelijke bevoegdheid van de Douane en als Bijzonder Opsporingsambtenaar mag ik nog steeds proces-verbaal opmaken. Het gedrag van de bestuurder vormde aanleiding voor een controle, waaruit bleek dat er zaken niet in orde waren. Na overdracht aan de politie leidde dat uiteindelijk tot een huiszoeking en de opsporing van ruim 150.000 euro aan gestolen spullen. De politie blij, maar mijn collega en ik hebben ons bij de leiding moeten verantwoorden waarom we dit hadden gedaan in plaats van ons te beperken tot onze eigenlijke taak, de kustcontrole. Het resultaat telde niet, terwijl we juist worden geacht samen te werken met andere overheidsdiensten.’
Een vergelijkbare ervaring deed Renkema op toen hij met een collega op een auto stuitte die op naam van een katvanger stond. Het regionale management had echter besloten uit veiligheidsoogpunt niets meer aan katvangers te doen. ‘Veiligheid is natuurlijk belangrijk, maar als wapendrager blijf ik in zo’n geval echt wel aanwezig tot de auto is weggesleept, en bovendien haal ik er ook altijd politie bij. Desondanks kreeg ik op m’n kop dat ik m’n tijd hieraan had besteed, ook al kon de fiscus hierdoor een openstaande schuld van 24.000 euro innen.’
Maatschappelijk nut
Dat er risicogericht en effectief moet worden gewerkt is uiteraard goed, maar Renkema betwijfelt of de afspraken over het aantal uren dat aan bepaalde taken moet worden besteed wel de juiste manier zijn om dat te bereiken. ‘Die afspraken zijn de grote drijfveer voor de leiding van de organisatie, daar worden ze op afgerekend. Het gevolg daarvan is dat andere taken waarvoor we bevoegd zijn in de knel komen, terwijl het daarbij ook gaat om werk dat maatschappelijk nut heeft.’
Het strak inkaderen van alle werkzaamheden heeft bovendien het gevaar dat informele contacten verminderen of verdwijnen. Renkema noemt als voorbeeld sluiswachters, havenmeesters en vuurtorenwachters. ‘Allemaal mensen die veel zien en het melden als ze iets verdachts opmerken, puur op basis van persoonlijke contacten. Dergelijke contacten moet je warm houden, maar door de strak omschreven takenpakketten is daar geen tijd meer voor.’
‘Door tekortkomingen van de digitalisering kan de Douane onvoldoende doelgericht werken’
Een knelpunt is tenslotte dat de ambities van de dienst alleen te realiseren zijn als de juiste mensen ervoor beschikbaar zijn. Ook dat is niet altijd het geval. Renkema noemt de kustcontrole als voorbeeld. In de tijd dat hij dit werk deed, tot een paar jaar geleden, gebeurden dergelijke controles door met patrouilleschepen te varen. Dat is tijdrovend en arbeidsintensief, daarom wordt er tegenwoordig met kleine en snelle bootjes gewerkt die pas te water gaan als er een melding is binnengekomen. ‘Prima, maar dan moet de organisatie daar wel voldoende op zijn ingericht. Voor voldoende inzetbaarheid van deze kleinere bootjes moeten 32 mensen in Noord-Nederland vaarbevoegd zijn, maar in de praktijk zijn het er maar vijf. Voor veel medewerkers van de Douane is dit werk fysiek te zwaar geworden, terwijl de (vele) 55-plussers geen nachtdiensten hoeven te vervullen.’ Anders gezegd: er is gebrek aan jonge, voor dit werk opgeleide mensen.
Gezondheidsaspecten
Renkema is zeker niet tegen automatisering en digitalisering, maar hij signaleert tekortkomingen waardoor de Douane onvoldoende doelgericht kan werken. Dat klemt te meer omdat wegens gebrek aan voldoende mensen zelfs de containers die voor controle zijn geselecteerd niet eens allemaal kunnen worden bekeken. Het zou een extra reden moeten zijn om zo snel mogelijk écht effectieve controles te gaan uitvoeren. Wat Renkema betreft mogen dat dan ook vaker controles zijn op milieu- en gezondheidsaspecten, zoals cadmium of andere kwalijke stoffen in kinderspeelgoed. ‘Daar zouden we misschien wel vaker naar moeten kijken dan naar de naleving van sanctiemaatregelen.’
Dit artikel is geschreven door Maurits van den Toorn. Het maakt deel uit van een serie en wordt geproduceerd in samenwerking met de Vereniging voor Overheidsmanagement en gefinancierd door het A+O fonds Rijk. Het eerste artikel, over de Belastingdienst, leest u hier. Voor het derde artikel, klik hier.
Een verhaal naar mijn hart. Ik werk al jaren aan digitalisering in de overheid en altijd vanuit het principe dat het de professionaliteit van de vakspecialist moet ondersteunen en niet moet smoren. Helaas ligt de verantwoordelijkheid voor digitaliseringstrajecten nog steeds bij mensen die meer verstand van systemen hebben dan van mensen.
Het gevolg daarvan is dat werkprocessen volledig en knellend worden voorgeschreven door systemen, zonder rekening te houden met situaties die een afwijking van de regel vereisen. Deze neiging is zo groot dat zelfs systemen die expliciet zijn ontworpen om eigen inschatting mogelijk te maken, alsnog worden ‘misbruikt’ om alle regels stap voor stap te laten uitvoeren. Tot grote frustratie van de professionals die er mee moeten werken.
Het kan wel anders, maar dan is het essentieel dat digitalisering gezien gaat worden als een organisatorische verandering en niet als een ICT traject. Gelukkig ervaar ik dat steeds meer organisaties dit (al dan niet door schade en schande wijzer geworden) zo beginnen te zien. In dat soort trajecten merken ik en mijn collega’s dan ook gelijk dat er met meer plezier wordt gewerkt en dat het rendement positief is. Het kan dus wèl!