Het onlangs verschenen boek van Roel Bekker De hoogste ambtenaar; de secretaris-generaal van Algemene Zaken 1945-2023: sfinx of spin? boeiend om te lezen. Zeker voor fijnproevers op het gebied van procedures, regelingen en bureaucratie.
Ad Geelhoed, Wim Kuijken en Paul Huijts. Enkele redelijk bekende en recente secretarissen-generaal (SG’s) van het ministerie van Algemene Zaken (AZ). Ondanks hun hoge ambtelijke positie – primus inter pares – is hun externe profiel betrekkelijk diffuus en weinig opvallend. Maar binnen de rijksdienst zijn SG’s invloedrijk en machtig. Dat geldt helemaal voor die van het kleine departement van AZ dat slechts een klein beleidsbudget kent. Zij hebben immers een directe band met de minister-president en alleen dat al geeft hen aanzien bij hun collega’s en ambtelijke omgeving. Hij (of zij – tot nu toe was Kajsa Ollongren de enige vrouwelijke SG bij AZ – werkt overigens vooral achter de schermen.
Crisismanager
Bekker was zelf SG maar niet bij Algemene Zaken. Zijn beschrijvingen geven een (in)kijkje op de politieke, bestuurlijke en sociaaleconomische ontwikkelingen van een tijdvak dat startte met de wederopbouw – ook in bestuurlijk-ambtelijk opzicht trouwens – en dat eindigde met verschillende crises. Alleen al gelet op die uiteenlopende en vaak niet voorziene situaties wordt van ‘de hoogste ambtenaar’ veel gevergd. Flexibiliteit, coördinerend, tactisch en communicatief vermogen, inzicht in en belangstelling voor bureaucratie zijn daarbij vaak genoemde en gewenste kwaliteiten van SG’s. Maar in de praktijk blijkt dat een SG plotseling crisismanager moet zijn. Of een in financieel en bedrijfskundig opzicht gepokte en gemazelde gesprekspartner moet zijn voor de minister-president. Natuurlijk, ook de SG van AZ is omringd door (raads)adviseurs en een deskundige staf, maar toch komt het uiteindelijk op zijn of haar oordeel of besluit aan.
De hoogste ambtenaar beschrijft de loopbanen en karaktereigenschappen van alle elf SG’s vanaf 1945 (Piet Sanders die het in een chaotische tijd – ‘in Den Haag sliep ik in een kamer met een stengun onder mijn bed’ 2 jaar volhield) tot nu (Gert-Jan Buitendijk), veelal gebaseerd op gesprekken en vele (openbare) documenten. Opvallend daarin is het dat de meeste SG’s zich niet laten karakteriseren als managers of publieke leiders, maar veel meer als probleemoplossers en verbinders. Het zijn vooral aardige, discrete en weinig opvallende mensen met een academische en ambtelijke achtergrond. Uitzonderingen zijn Cees Fock (1949-1962) en Derk Ringnalda (1972-1986) die zich graag als houwdegens presenteerden en zich ook zo gedroegen. Zo’n houding zou nu niet meer getolereerd worden.
‘Opvallend daarin is het dat de meeste SG’s zich niet laten karakteriseren als managers of publieke leiders, maar veel meer als probleemoplossers en verbinders’
Vooruitziende blik
Van een SG bij AZ wordt zeker niet verwacht dat hij naast al zijn of haar taken, functies en eigenschappen ook nog eens visionair is. Toch laat de vorige SG Paul Huijts als voorzitter van het (interdepartementale) SG-overleg zich tijdens de vorige kabinetsformatie gelden als iemand die zich ook verantwoordelijk voelt voor de uitvoering van beleid en het toezicht daarop, een onderwerp dat zo vaak aan de dagelijkse aandacht van topambtenaren dreigt te ontsnappen. Zo is de positie van de Belastingdienst bij de SG van Financiën lange tijd een blinde vlek gebleven met alle kwalijke gevolgen (toeslagenaffaire) van dien.
Huijts schrijft met vooruitziende blik in 2012: ‘Standaardisatie in onze dienstverlening heeft voor duidelijkheid en efficiency gezorgd. Maar standaardisatie kent ook grenzen. We lopen tegen deze grenzen aan in de uitvoering. Dat leidt tot ongewenste situaties voor de burger, bijvoorbeeld wanneer mensen van eerdere regelingen tegelijkertijd gebruik maken. We constateren ook dat we verschillende groepen in de samenleving onvoldoende bereiken. We stellen voor om maatwerk mogelijk te maken voor mensen met een complexe problematiek. (….) Wij moeten durven inzien dat, om goede resultaten te bereiken, ongelijke gevallen in gelijke mate ongelijk behandeld moeten worden.’ Een duidelijk signaal dat wijst op de groeiende onvrede bij burgers over de overheid dat ten onrechte grotendeels genegeerd werd – in ieder geval door de toenmalige regeringspartijen – toen de discussies over de gaswinning in Groningen en de toeslagenaffaire aan de orde waren.
Werk aan de winkel
Bekker constateert in het slothoofdstuk dat de verschillende rollen van de ‘hoogste ambtenaar weliswaar simultaan worden ingevuld, maar de omvang van de rol kan uiteenlopen. Soms is hij of zij meer de adviseur, dan weer de manager. Soms zijn of haar ogen alleen gericht op de minister-president, dan weer is die blik veel breder. Door de toenemende complexiteit en de groeiende diversiteit en versplintering zal versterking van de centrale, ambtelijke leiding – ook in het kielzog van de veranderende positie van de minister-president – moeten worden versterkt en geprofessionaliseerd.
Maar versterking van het politieke en van het ambtelijke domein met een goede demarcatie tussen beide, is ingewikkeld en ligt over en weer gevoelig. ‘De politieke wereld was bij ons tamelijk bestuurlijk georiënteerd, maar wordt steeds politieker, steeds meer gericht op de korte termijn, op actie, beeldvorming en scoren. Een deel van de ambtelijke wereld doet wanhopige pogingen om daarop in te spelen, een (groter) gedeelte kruipt in haar schulp en wordt ambtelijker, bureaucratischer. Of zoekt haar heil in het maar zoveel mogelijk vastleggen in regelgeving, om enerzijds de politieke speelruimte te verkleinen en anderzijds ingedekt te zijn bij eventuele kritiek. Het begrip en waardering voor elkaar nemen af. (….) Het zou te verkiezen zijn als beide systemen hun eigen rol goed spelen, en hun heil zoeken in versterking van het eigen domein, niet in afbreuk doen aan het terrein van de ander. De versterking van het ambtelijk domein en de verhoging van de ambtelijke professionaliteit zijn daarbij belangrijke uitdagingen voor met name de SG van AZ.’ Aldus Bekker, die zelf van 2007-2009 SG Vernieuwing Rijksdienst was. Kortom, er is ook op dit terrein werk aan de winkel. Een nieuw kabinet zou daartoe het startschot moeten willen geven.
Roel Bekker (2024): De hoogste ambtenaar; de secretaris-generaal van Algemene Zaken 1945–2023: sfinx of spin?, ISBN 978-90-4730-167-7, 385 blz., Boom bestuurskunde, Den Haag/
