Wat is goed bestuur en wie bepaalt dat?

Pleidooi voor een internationaal vergelijkend debat met open vizier

Wat is goed bestuur? Een definitie daarvan is niet eenvoudig te geven. Definities bevatten onvermijdelijk kernwaarden waarvan sommige op gespannen voet staan met elkaar. Welke waarden we voorrang geven, verschilt met de tijd. Daarnaast bepaalt onze culturele achtergrond sterk hoe wij invulling geven aan goed bestuur. Is onze invulling niet te veel op westerse leest geschoeid? Zeger van der Wal geeft in twee artikelen antwoord op deze vraag. Nadat u hieronder deel 1 hebt gelezen, vindt u hier deel 2

Niemand is tegen goed bestuur. Totdat goed bestuur concreet wordt ingevuld, heeft het daarom weinig waarde. Wanneer dat wel gebeurt, is dat meestal in de vorm van codes met rijtjes kernwaarden. Kenmerkend voor dergelijke codes in publieke en semi-publieke organisaties is dat de spanningen tussen de verschillende waarden en doelstellingen die inherent zijn aan bestuur niet expliciet worden benoemd. Daarmee is goed bestuur vaak te veel een alomvattend concept dat verwijst naar een ideale situatie, terwijl besturen in de praktijk vaak juist worden gekenmerkt door spanning en conflict.[i] Het onvoldoende erkennen daarvan en het vermijden van keuzes (of tenminste: een stevig gesprek voeren over die keuzes) maakt goed bestuur tot een potentieel ‘leeg’ concept.[ii] Immers, als iets overal over gaat, gaat het meestal nergens over.[iii]
Effectiviteit, integriteit, responsiviteit, democratie, transparantie en verantwoording zijn voorbeelden van belangrijke publieke waarden die in het spel zijn bij goed bestuur.[iv] Telkens opnieuw zal een nieuwe, tijdelijke en precaire balans gezocht moeten worden tussen deze componenten van goed bestuur die ieder op zichzelf van cruciaal belang zijn maar ook een spanningsvolle relatie hebben. Om maar eens een actueel voorbeeld te geven: de meest effectieve methoden om terrorisme te bestrijden, zullen misschien niet altijd de meest democratische of rechtmatige zijn. Burgers dienen immers ook tegen de staat beschermd te worden, zo leren de basisbeginselen van de rechtsstaat ons.
Tegelijkertijd geven overheidsmanagers en politici in onderzoek aan dat de immer toenemende transparantie en verantwoordingseisen de effectiviteit en doelmatigheid van overheidshandelen absoluut niet (altijd) ten goede komen.[v] Ja maar, zult u zeggen, dergelijke vereisten zijn nodig om ons bestuur van legitimiteit te voorzien. Dat mag zo zijn, maar een bestuur dat in een tijdperk van ‘hypertransparantie’ alle effectiviteit en wendbaarheid verliest, zal niet lang als legitiem worden beschouwd.
Daarnaast is ons denken over hoe ‘bestuur’ er uit ziet en de wijze waarop we zouden moeten ‘besturen’ sterk aan verandering onderhevig. Door de toenemende vervlechting van overheid, private partijen en maatschappelijke organisaties in ons hedendaagse netwerkbestuur verandert de aard van de spanning (die er altijd al was) tussen deze waarden en krijgen waarden opnieuw betekenis. Zo kan toenemende klantgerichtheid op gespannen voet staan met de doelmatigheid van bedrijfsvoering en dienstverlening. En leiden meer horizontalisering en netwerkend werken tot lastige vragen over verantwoording en verantwoordelijkheid. 

Input, throughput of output: waar gaat het eigenlijk om?

Deze dynamische spanningen leggen echter een nog fundamentelere kwestie bloot. Waar gaat goed bestuur eigenlijk precies over? Wat moet er precies ‘goed’ zijn? En naar welke elementen verwijst ‘bestuur’? Gaat goed bestuur vooral over input (verkiezingen, inbreng en inspraak en hoe deze georganiseerd zijn), over throughput (de wijze waarop beslissingen worden genomen en wetten worden uitgevoerd en in regels worden omgezet) of uiteindelijk vooral over outputs en outcomes (economische groei, welzijn, gezondheid, en gelijkheid)?[vi] En wie bepaalt dat eigenlijk?
Een paar geleden deed de befaamde politicoloog Francis Fukuyama een veelbesproken poging deze vragen empirisch te beantwoorden in een artikel: ‘What is Governance?’[vii] Hij concludeerde dat bestuur van hoge kwaliteit alleen tot stand komt als sprake is van twee elkaar versterkende functies: ambtelijke autonomie en staatscapaciteit. Staten met veel capaciteit om zaken gedaan te krijgen, zoals Singapore en Duitsland, zo beargumenteerde Fukuyama, zouden hun ambtenaren meer vrijheid moeten geven om beslissingen te nemen, terwijl deze in bijvoorbeeld Nigeria juist sterk ingeperkt zou moeten worden. Fukuyama twijfelde over de Verenigde Staten, met name op lokaal niveau: zou daar de autonomie van ambtenaren niet juist wat moeten worden ingeperkt?
Verschillende gerenommeerde collega’s reageerden op Fukuyama’s oproep tot debat. De Britse hoogleraar Bestuurskunde Christopher Pollitt bekritiseerde de nadruk op input en proces (capaciteit) en vroeg zich af of het niet veel meer om impact zou moeten gaan: zouden we ons bestuur en onze bestuurders uiteindelijk niet vooral moeten afrekenen op de resultaten die ze tot stand brengen en de diensten die ze ons leveren?[viii] Bo Rothstein, bekend van het Quality of Governance Institute in Zweden, haalde diverse studies aan om uiteindelijk één specifieke waarde uit te lichten. Volgens Rothstein is onpartijdigheid in de uitvoering van regels, wetten en beleid en het aannemen en benoemen van functionarissen uiteindelijk belangrijker dan autonomie.[ix]

Is goed bestuur een ‘westers’ concept?

Bovenstaande polemiek toont aan dat het misschien wel onmogelijk is om normatieve en empirische argumenten in discussies over goed bestuur al te strikt te scheiden. Dit is nog meer het geval wanneer we verschillende landen en regio’s vergelijken. De ‘olifant in de kamer’ is uiteindelijk of van goed bestuur sprake kan zijn zonder op westerse leest geschoeide verkiezingen en een volledige vrije pers. Fukuyama’s interpretatie liet ook ruimte voor het bestaan van goed bestuur in andere contexten, waarbij hij vooral China noemde als een interessante casus (ook Rothstein schreef later over de ‘Chinese paradox’ – een zeer competent staatsapparaat in een stelsel waarin politieke connecties cruciaal zijn[x]).
Ons conventionele denken over goed bestuur staat de mogelijkheid van het bestaan van goed bestuur in andersoortige politiek-ambtelijke settings dan de onze eigenlijk niet toe (dit geeft nog maar eens aan dat we impliciet maar al te graag keuzes maken tussen waarden en tegelijkertijd ongemakkelijk worden van spanningen). Tegelijkertijd is het zonneklaar dat veel van de landen die in de afgelopen decennia de wereldranglijsten zijn gaan aanvoeren op het gebied van economische groei, onderwijsstandaarden, levensverwachting, infrastructuur, en innovatie, een ‘ander’ systeem hebben dan het onze. Aziatische stadsstaten en (semi-)autoritaire regimes zijn oververtegen-woordigd: denk aan China en Hong Kong, Turkije, Indonesië, Qatar, Singapore, Kazachstan en de Emiraten. De (soms expliciete) waardeafweging is hier duidelijk: meer effectiviteit met minder democratie en verantwoording.
Sterker nog, experts over de hele wereld zijn het er over eens dat dit de ‘eeuw van Azië’ is. Politieke en economische crises in de Europese Unie en de Verenigde Staten in de afgelopen jaren versnellen dat proces alleen maar. Scherper gesteld: de verkiezing van Trump tot president van de Verenigde Staten is voor bestuurders (en inwoners!) van deze landen het grootste bewijs dat een Amerikaans verkiezings- en mediacircus een luxe is die zij zich niet kunnen permitteren (met mogelijk ook nog eens desastreuze gevolgen voor de kwaliteit van bestuur). De voorbeeldfunctie die de VS had op het terrein van goed bestuur, is aan het verdwijnen. Een intrigerende ontwikkeling is de leidende rol die China nu speelt in de uitvoering van het klimaatakkoord van Parijs sinds de VS er uit is gestapt.
Deze ontwikkelingen leiden tot prangende, wellicht zelfs pijnlijke vragen over de definitie van goed bestuur. Want ondanks alle successen en verschuivingen is er natuurlijk ook terecht veel kritiek op de manier waarop regimes in bovengenoemde landen besturen en hoe ze met delen van hun bevolking omspringen. Intern is er daarnaast ook kritiek van steeds mondiger en hoger opgeleide burgers op de soms ouderwetse manier waarop hun bureaucratieën nog functioneren. Tegelijkertijd wordt er eigenlijk maar weinig grondig vergelijkend onderzoek gedaan naar hoe bestuurspraktijken, culturen, normen en gedrag van ambtenaren en bestuurders in dit soort landen daadwerkelijk verschillen met die in het Westen. Schaars onderzoek laat eigenlijk vooral zien hoe ze met identieke trends, problemen en uitdagingen worstelen.[xi]

Footnotes

  • [i] Thacher, D., & Rein, R. (2004). Managing Value Conflict in Public Policy. Governance 17 (4), 457-486.
  • [ii] Van der Wal, Z., G. de Graaf & C. van Montfort (2011). Introductie: Goed Bestuur als Management van Spanningen tussen Publieke Waarden. Bestuurskunde 20 (2): 2-4.
  • [iii] Vrijwel elke sector in het publieke domein heeft zo’n code en ook de Europese Unie, de Wereldbank en de Verenigde Naties hanteren al enige jaren duidelijke lijsten met criteria voor goed bestuur.
  • [iv] Zie bijv: Bovens, M.A.P., ‘t Hart, P. & Van Twist, M.J.W. (2007). (7e ed.) Openbaar Bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan de Rijn: Kluwer; Van den Heuvel, J.H.J., Huberts, L.W.J.C. & S. Verberk, (2002). Het Morele Gezicht van het Openbaar Bestuur. Waarden, Normen en Beleid. Utrecht: Lemma; Van der Wal, Z. (2012). Elite Ethiek. Hoe politici en topambtenaren invulling geven aan publieke waarden. Beleid en Maatschappij 39 (3): 258-279; Van Montfort, C. (2004). Ruimte voor goed bestuur. Tussen prestatie, proces en principe. Den Haag: WRR.
  • [v] Van der Wal, Z. (2011). The Content and Context of Organizational Ethics. Public Administration 89 (2): 644-660; Van der Wal, Z. (2014). Elite Ethics. Comparing Public Values Prioritization between Administrative Elites and Political Elites. International Journal of Public Administration 37 (14): 1030-1043.
  • [vi] Hendriks, F. & Drosterij, G. (2010), Goed bestuur in de stad: wat staat op het spel? Bestuurskunde 19 (4), 6-17.
  • [vii] Fukuyama, F. (2013). What is Governance? Governance 26 3: 347–368.
  • [viii] https://governancejournal.net/2013/03/06/pollitt-on-what-is-governance/
  • [ix] https://governancejournal.net/2013/03/05/rothstein-on-what-is-governance/. Zie ook: Rothstein, B. & J. Teorell. 2008. What is Quality of Government: A Theory of Impartial Political Institutions. Governance 21 (2): 165-190.
  • [x] Rothstein, B. (2015). The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government: The Cadre Organization Meets Max Weber. Governance 28 (4): 533-548.
  • [xi] Van der Wal, Z. (2017). The 21st Century Public Manager. London: Palgrave Macmillan.
Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Zeger van der Wal
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel