Herstelfonds-top leert Nederland waardevolle Europese lessen

De omgang met de Europese geschiedenis heeft directe gevolgen voor de hedendaagse politieke verhoudingen binnen de Europese Unie. De Europese geheugenpolitiek is gebaseerd op angst voor een terugkeer naar het verleden, betoogt Teun Janssen. Nederland is zich daar onvoldoende van bewust, wat negatieve gevolgen heeft voor onze politieke slagkracht in de Europese Raad.

Vrijdagochtend liep Wopke Hoekstra de regenboogkleurige zaal van de Europese Raad binnen met een 4-lands mandaat en een glasheldere positie; géén transferunie, géén verdergaande integratie, géén excuus voor zwakke economieën. Tegen dinsdagavond lag er een akkoord dat exact het tegenovergestelde van al deze punten vertegenwoordigde. Er heerste daarbij massale woede bij  veel Europese bevolkingen tegenover de ‘gierige, onverantwoordelijke, fantasieloze’ Nederlanders. Het regenboogkleurige plafond was veranderd in een geel-blauwe mist. Waar ging het mis op de Europese herstelfonds top van 17-21 juli 2020, wat zegt dit over de Nederlandse rol en invloed in Europa, en wat kunnen Nederlandse beleidsmakers en ambtenaren daarvan leren? Het antwoord ligt onder andere in de stille kracht van de link tussen geheugenpolitiek en technische beleidskeuzes: Eurobonding.

Gedeelde verhalen
Zoals Benedict Anderson ons leert put elke sociale, politieke en culturele gemeenschap zijn bestaansrecht uit een bindend, gedeeld verhaal. Dat verhaal is vaak opgebouwd uit een positieve, selectieve tekening van een bepaalde geschiedenis; een zogenaamde foundation myth. De Amerikanen hebben hun heilige onafhankelijkheidsverklaring en grondwet, de Russen de overwinning na de 2^e Wereldoorlog, en Nederland de ‘Gouden Eeuw’. In de Europese Unie, een sui generis construct zonder duidelijk precedent, heerst er desondanks ook een gemene deler als gedeeld verhaal. Het komt niet voort uit een fantastische verhaling van een utopisch verleden waaraan vastgehouden moet worden, nee, het vindt zijn pilaren in de greppels van de Holocaust, het IJzeren Gordijn en alle grote catastrofes van de 20^e eeuw. Het zwarte gat op de bodem? Auschwitz.

Wellicht lijkt dit een semantische, puur academische en vooral impactloze schets van de achterhaalde historische motivatie van een vredesproject dat inmiddels concreet is uitgegroeid tot vooral een interne markt, regelmacht en klimaat-wetgever. De studie van memory politics binnen geschiedschrijving, of geheugenpolitiek, toont echter empirisch aan dat de keuzes die worden gemaakt door een gemeenschap in het omgaan met de geschiedenis een directe impact hebben op het hedendaagse politieke speelveld. Denk aan Noord-Macedonië, een land dat nu vooral vastzit in zijn toetredingsprocedure tot de EU omdat Bulgarije en Griekenland politieke rode lijnen trekken op historische gevoeligheden zoals taal en claims op historisch grondgebied.

Eurobonding
Zoals blijkt uit het onderzoek van mijn masterscriptie aan het Europacollege is er ook een hele intieme, directe en materiële link tussen de weergave van de Europese geschiedenis en de vormgeving van beleidskeuzes op het hoogste niveau, in de Europese Raad. In brede zin bestaat er een Europese geheugenpolitiek, Eurobonding, gefundeerd in angst voor het terugkeren naar het verleden. Dit wordt niet voldoende erkend in Nederland, en dat heeft gevolgen voor onze invloed in Europa.
Tijdens de verkiezingen in maart werd er al gesproken van een ‘EU Olifant’ in de kamer van het Nederlandse publieke debat. Jarenlang geldt de kunstmatige tegenstelling ‘meer of minder Europa’ al als leidraad om het grootste en meest complexe integratieproject in de geschiedenis onder de bevolking te peilen. In andere Europese landen worden er felle discussies gevoerd over het gebruik van het Europese herstelfonds, meer bevoegdheden over gezondheid, of het belang van de EU in de klimaatcrisis, maar in Nederland blijft het vaak stil. Mist Nederland ook historische en culturele ‘voelsprieten’, en welke impact had dat op de uitkomst van de Nederlandse positie in de Europese top van 17-21 Juli 2020 over het corona-herstelfonds?

Weimar of Neurenberg?
Zoals tijdens vrijwel elke crisis van de afgelopen 10 jaar lag de bepaling van de strategische directie van de Europese economische respons op de Covid-19 crisis al vrij snel in de doorslaggevende handen van Duitsland. Het is interessant om niet te vergeten dat tijdens de Eurozone Crisis van 2012 Duitsland vooral de rol had gespeeld van financiële schoolmeester waarbij de angst voor inflatie, niet sociale onrust, de trekker was voor het gekozen beleid. De Grieken moesten bukken voor de Schwarze Nul en, in mindere mate, Jeroen Dijselbloem. Het publieke debat in Duitsland werd destijds sterk gevormd door vergelijkingen met de perikelen van de Weimar Republiek uit de jaren ‘30; muntstabiliteit was alles. Men kan deze intieme geheugenpolitiek terugplaatsen in de kern van Duits Europa beleid sinds 1945; financiële stabiliteit. Het is daarom niet gek dat de Nederlandse delegatie, met het oog op de Europese top op 17 juli, lang ervan uitging dat de Duitse positie opnieuw die zou zijn van de strenge spaarder. En dat viel tegen.

Merkel kon zich nog goed de beelden herinneren van Grieken die op het hoogtepunt van de Eurozone crisis slogans riepen over Duitse nazi’s en karikaturen toonden van de kanselier gekleed in SS-uniforms. Het effect van austerity was sociale onrust, een afbreuk aan democratie, en een voedingsbodem voor politiek extremisme. Daarnaast was de conclusie van de Europese Centrale Bank dit keer duidelijk; Europa zou door de grootste economische crisis sinds de jaren ‘30 gaan. En het was exact die associatie die bij de Duitsers het andere historische trauma losmaakte; hun zwarte nul. Niet die van Weimar, maar Neurenberg.

Leven en dood
Tijdens de Europese top van 23 april was het Pandemic Crisis Support pakket al geactiveerd; 540 miljard euro staatssteun aan leningen en beurzen (na een felle discussie over verhoudingen tussen die 2 versies). Er werd ook besloten om over een herstelfonds te gaan onderhandelen. De knoop was uiteindelijk doorgehakt omdat Duitsland zijn positie sterk aanpaste na veel nationale discussies over het gevaar van de link tussen economische turbulentie en een terugval naar het klimaat van de jaren ‘30. Al weken werden er door Europese intellectuelen, oud-politici en academici zoals Jacque Delors en Jürgen Habermas wild via wederzijde op-eds in nationale kranten gepraat over deze verhouding. Macron verklaarde Covid de oorlog, Conte sprak over de grootste uitdaging van de EU in de geschiedenis, en iedereen waarschuwde voor de gevaren van inactie. En dat triggerde opnieuw een ’whatever it takes’ (zoals de beroemde uitspraak van Mario Draghi in 2012). Het waren nota bene Duitse economen die uiteindelijk een groot artikel publiceerden met steun voor zogenaamde Eurobonds, met veel verwijzingen naar het verleden. Een van hen verwoordde deze link tussen technische beleidskeuzes en existentiële angst goed: ‘Unless we can come up with a common crisis bond, I see a grim future for the EU. It’s not about financing dams in central Italy. It’s a question of life and death.’ De peilingen onder Duitsers evolueerden verbazingwekkend snel richting pro-Eurobonds, en Merkel reageerde daarop door haar positie in de raad sterk aan te passen.

Gemiste sprong in het diepe
Eigenlijk had de Nederlandse regering al in de weken vóór de Europese top van 23 april kunnen bespeuren dat er een fundamentele motor op hol was geslagen. De historische associatie tussen beleidskeuzes, en het absolute gedeelde verhaal van Europa (voorkomen dat de 20^e eeuw zich herhaalt) was uit de fles. Duitse economen waren het eens met Italiaanse politici. Een broodbakker in Frankfurt wilde plots hetzelfde als een verpleegkundige in Bergamo. Dat betekende niet dat het een universeel geluid was, maar genoeg om het langzame rad van EU-besluitvorming te keren. En dat hebben we gemist. Op 19 juli kwam Hoekstra met een dunne map de kamer met zijn collega’s binnen, op het eind kwam hij met meer huiswerk terug. 1,82 biljoen Euro (voor de meerjarenbegroting en het herstelfonds samen) zou beschikbaar worden gemaakt voor lidstaten, gefinancierd via gedeelde leningen. De Duitsers waren al lang in het diepe gesprongen. Waarom hadden we dat niet gezien?

Het foute identificeren van de Duitse positie in de Top van 19 juli, gestut op een politieke en zelfs culturele activatie van een intiem element van geheugenpolitiek, had als gevolg dat de Nederlandse positie veel controversiëler was dan het zelf had ingeschat. De harde eisen werden niet ingewilligd en de ‘frugal four’ bleek minder slagvaardig dan voorgesteld. Binnen een paar dagen was de delegatie al geïsoleerd. Deze positionering verzwakte onze geloofwaardigheid in de onderhandelingskamer, en verminderde de nationale populariteit. Argumenten gestut uitzonderlijk op verantwoordelijk bestuur en financiële rendabiliteit schoten in het verkeerde keelgat bij de overige 26 lidstaten; voor hen ging de discussie over iets belangrijkers dan cijfers, namelijk een perceptie van existentieel en gedeeld gevaar. En dat fungeerde als veiligheids-check binnen de typische Brusselse ‘dissensus’; het proces van eindeloos conflicterende belangen die uiteindelijk altijd in een soort ultieme middenweg samenkomen.

Oor voor publieke opinie
Concreet zijn hier een aantal conclusies aan te verbinden. De Nederlandse positie in de EU is nog gegrond in een economische visie die inmiddels (en zeker sinds Brexit) ook is bijgebeend door een groeiende kijk op een (geo)politiek, sociaal en zelfs cultureel Europa. Dat creëert barrières in de discussies met onze partners. Meer centraal gesteld en op de voet gevolgd Europabeleid, wellicht via een apart ministerie voor Europese zaken, kan dergelijke narrative trends en het proces van Eurobonding beter en vroeger helpen identificeren zodat erop ingespeeld kan worden. Daarnaast zal het Nederland lonen om zowel in binnen- als buitenland discussies over Europese zaken meer in het publieke debat te voeren. Dat leidt tot een betere informatieverschaffing, maar ook voor meer invloed in de totstandkoming van de ingewikkelde Europese consensus over beleidskeuzes. Niet meer méér of minder, maar wat en waar.
Natuurlijk blijft de economie de grootste drijver van de EU, maar andere factoren spelen een steeds grotere rol. Nu het Verenigd Koninkrijk weg is, is het logisch dat Nederland de rol op zich wil nemen van de beschermer van de vrije markt en gezonde kritiek, maar dan moet het wel een oor hebben voor de publieke opinie buiten de eigen landsgrenzen. En dat kan beter sneller dan later, want of het Nederlandse koopvaardijschip nu mee wil of niet, de Eurobonding vaart weg. Kunnen we niet beter een van haar masten helpen vervaardigen?