Het succes van falend beleid

Bestuurlijke en democratische hervormingen komen in Nederland maar moeilijk van de grond (Schrijver 2015). De WRR noemt Nederland in dit opzicht zelfs ‘institutioneel conservatief’ (WRR 2012).

Hierop was en is één opmerkelijke uitzondering zoals het artikel ‘Succes van falend beleid’ van Denters (1996) 20 jaar geleden al heel mooi liet zien: gemeentelijke herindelingen. Het aantal Nederlandse gemeenten is de afgelopen jaren, ongeacht de kleur van het kabinet, geleidelijk en constant afgenomen. Overigens is de laatste decennia het aantal gemeenten in heel Europa met meer dan 10 procent gedaald (Ladner et al. 2015), dus deze ontwikkeling is zeker niet beperkt tot ons land.

Contraproductief
Tegelijkertijd is en blijft wetenschappelijk onderzoek over deze periode net zo consistent uitwijzen dat de hoofdaannames die onder het herindelingsbeleid liggen – kwaliteitsverbeteringen en kostenvoordelen door schaalvergroting – zich in de praktijk niet voordoen (Berghuis et al. 1995; Derksen 1988), sterker nog, het tegendeel lijkt eerder waar te zijn zoals onderzoek door Allers en het COELO instituut al meermaals heeft aangetoond (Allers 2010, 2013; Allers en Geertsema 2012, 2014a, 2014b). Daarnaast heeft onderzoek, niet alleen in Nederland maar ook in het buitenland, laten zien dat politiek vertrouwen en politieke participatie afnemen naarmate de bevolkingsomvang van een gemeente groeit (Denters et al. 2014; Frandsen 2002; Hansen 2015). Twee recente metastudies naar dit verband komen ook tot deze conclusie (Cancela en Geys 2016; Van Houwelingen 2015). Zowel vanuit een oogpunt van efficiëntie en kwaliteit als vanuit het perspectief van de ‘participatiesamenleving’ lijkt het herindelingsbeleid van de afgelopen decennia dus contraproductief te zijn.
Deze uiterst eigenaardige paradox werd door Denters al in 1996 opgemerkt als ‘het succes van falend beleid’. Denters kwam tot de conclusie dat in tegenstelling tot andere bestuurlijke hervormingen – die daardoor doorgaans over het algemeen ook niet van de grond zijn gekomen –, over het herindelingsbeleid bij de belangrijkste spelers – dat wil zeggen het ministerie van BZK, de provincies en de politiek – algemene overeenstemming bestond:

‘We hebben reeds gezien dat het beleid tot gemeentelijke schaalvergroting een breed draagvlak heeft. Naast de bewindslieden en het ambtelijk apparaat van BiZa kan dit beleid rekenen op de steun van grote en middelgrote gemeenten en provincies.’

Deze politiek-bestuurlijke consensus voor het herindelingsbeleid was en is er dus in weerwil van al het onderzoek dat inmiddels heeft aangetoond dat de aannames die onder dit beleid liggen niet kloppen. Ook vandaag, twee decennia later, dringt zich de vraag op: hoe is dit mogelijk?

Dammenaren
Denters wijst er in zijn artikel op dat de bestuurlijke instanties – BZK, provincies, (middel)grote gemeenten – alle belang hadden bij de herindelingen. Het verzet was daardoor beperkt tot de kleine gemeenten die met opheffing werden bedreigd, een besluit dat het rijk in laatste instantie zonder toestemming van de betrokken gemeenten kan doordrukken (‘doorzettingsmacht’). Desalniettemin was het verzet tegen de herindelingen vaak bijzonder fel, vooral bij de bevolking. Het merendeel van de referenda die er naar aanleiding van herindelingen zijn gehouden en waarin de bevolking tegen de herindeling kon stemmen werd er dan ook tegen gestemd[1]. Soms kwam de burgerij zelfs in grote getale in opstand zoals de ‘Dammenaren’ begin jaren zestig tegen het voornemen de toenmalige gemeente Zwammerdam te laten opgaan in de gemeente Alphen, overigens tevergeefs (Zwammerdam 2014).
Dat de drie genoemde bestuurlijke actoren er belang bij kunnen hebben samen de kleine gemeenten te liquideren is, vanuit een naakt bestuurlijk machtsperspectief, wellicht nog te begrijpen maar dat ondanks een breed verzet bij (delen van) de bevolking, de landelijke politiek dit ‘falend maar succesvol beleid’ de afgelopen decennia alsmaar en consistent heeft gesteund is een mysterie dat vandaag de dag nog net zo verwonderlijk is als 20 jaar geleden.

Dit artikel maakt deel uit van een serie van drie. Lees ook Het vraagstuk der gemeentelijke indeling en Horizontaal bestuur en democratie anno 2016.

Referenties

• Allers, M. (2010). Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op. In: ESB, jg. 95, nr. 4586, p. 341-342.
• Allers, M. (2013). Decentralisatie en gemeentelijke opschaling. In: Liberaal Reveil, jg. 56, nr. 2, p. 119-124.
• Allers, M. en B. Geertsema (2012). Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling. In: Me Judice, jg. 2012.
• Allers, M. en B. Geertsema (2014a). The effects of local government amalgamation spending and service levels. Evidence from 15 years of municipal boundary reform. Groningen: COELO.
• Allers, M. en B. Geertsema (2014b). Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten. In: ESB, jg. 99, nr. 4688, p. 406-409.
• Berghuis, J.M.J., M. Herweijer en W.J.M. Pol (1995). Effecten van herindeling. Deventer: Kluwer.
• Cancela, J. en B. Geys (2016). Explaining voter turnout: A meta-analysis of national and subnational elections. In: Electoral Studies, jg. 42, p. 264-275.
• Denters, B., M.J. Goldsmith, A. Ladner, P. Mouritzen en L. Rose (2014). Size and Local Democracy. Cheltenham: Edward Elgar.
• Denters, S.A.H. (1996). Het succes van falend beleid. In: Bestuurswetenschappen, jg. 50, nr. 6, p. 439-455.
• Derksen, Wim (1988). Municipal amalgamation and the doubtful relation between size and performance. In: Local Government Studies, jg. 14, nr. 6, p. 31-47.
• Frandsen, A. (2002). Size and electoral participation in local elections. In: Environment and Planning C, jg. 20, nr. 6, p. 853-870.
• Hansen, Sune Welling (2015). The Democratic Costs of Size: How Increasing Size Affects Citizen Satisfaction with Local Government. In: Political Studies, jg. 63, nr. 2, p. 373-389.
• Ladner, A., N. Keuffer en H. Baldersheim (2015). Final report. Tender No 2014.CE.16.BAT.031: Self-rule Index for Local Authorities (Release 1.0). Brussels: European Commission.
• Schrijver, J. (2015). De omwenteling die niet kwam. Den Haag: Boom.
• Van Houwelingen, P (2015). Politieke participatie en de omvang van het lokaal bestuur. In: Bestuurswetenschappen, jg. 69, nr. 1, p. 47-65.
• WRR (2012). Vertrouwen in burgers. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
• Zwammerdam, Historische Werkgroep (2014). Ons Zwammerdam. Opheffing van de gemeente Zwammerdam vijftig jaar geleden. Zwammerdam: Historische Werkgroep Zwammerdam.
• [1] https://www.meerdemocratie.nl/sites/default/files/documents/lijst-gemeentelijke-referenda.pdf