Op 10 december mag gedragseconoom Richard Thaler de Nobelprijs in ontvangst nemen voor onderzoek naar de irrationele, of meer-dan-rationele, mens. Het werk van Thaler en verwante zielen als Sunstein, Kahneman en Tversky had al een enorme impact op de economische wetenschap en nu ook op de politicologie en de bestuurskunde. Het uitgangspunt is dat de mens niet voorspelbaar rationeel maar juist, in de woorden van Dan Ariely, ‘voorspelbaar irrationeel’ is. Mensen gedragen zich doorgaans niet volgens rationele economische modellen. Mensen zijn dan ook geen Econs, zo stelde Thaler met Sunstein in hun bestseller Nudge (2008). Mensen zijn Humans: actoren wiens beslissingen worden beïnvloed door ogenschijnlijk irrelevante zaken, zoals de wijze waarop keuzes gepresenteerd worden of de framing van gebeurtenissen als winst of verlies. Dit uitgangspunt biedt spannende aanknopingspunten om ook politiek en bestuur beter te begrijpen en misschien zelfs wel (een beetje) te verbeteren.
Gedurende vele decennia hadden politicologen vooral oog voor de rol en het effect van instituties op het gedrag van politieke actoren. Zo bestudeerden ze welke politieke instituties er zijn, hoe deze zich ontwikkelen en wat hun effect is op beleidsoutput (maatregelen) en -uitkomsten (zoals hoe royaal een verzorgingsstaat is). Politicologen gingen er hierbij van uit dat de beslissingen van politieke actoren (zoals regeringen, partijleiders of parlementariërs) beïnvloed worden door de aanwezige politieke instituties. Het zou, bijvoorbeeld, voor het voorgestelde beleid uitmaken of een land proportionele vertegenwoordiging of een meerderheidsstelsel heeft. In een land met proportionele vertegenwoordiging (zoals Nederland) komt links namelijk vaker in de regering dan in een land met een meerderheidsstelsel (zoals het Verenigd Koninkrijk). Zie bijvoorbeeld dit artikel (gated). En dat zou zich dan weer vertalen in een royaler verzorgingsstaat – in eerstgenoemde – of een soberder verzorgingsstaat – in laatstgenoemde.
‘Waarom nemen van elkaar verschillende
politieke actoren in verschillende institutionele contexten juist soms dezelfde besluiten’
Hoewel het politicologische onderzoek naar instituties vele nuttige inzichten heeft opgeleverd, kon het lang niet alle vragen beantwoorden. Waarom nemen politieke actoren die op elkaar lijken (bijvoorbeeld van dezelfde partijfamilie) en opereren in een vergelijkbare institutionele context (bijvoorbeeld in een stelsel van proportionele vertegenwoordiging) soms sterk uiteenlopende beslissingen? En waarom nemen politieke actoren die heel verschillend zijn en in verschillende institutionele contexten opereren juist soms dezelfde besluiten? Voor zulke vragen moeten we weten wat maakt dat politieke actoren doen wat ze doen. En daarvoor zijn inzichten van gedragseconomen zoals Thaler bijzonder relevant.
Thaler ontdekte bijvoorbeeld het endowment effect: het gegeven dat mensen meer waarde aan dingen toekennen die ze bezitten dan aan wat ze niet bezitten. Dit, op haar beurt, beïnvloedt de beslissingen die genomen worden. Het onderliggende mechanisme is verliesaversie. Dit is het gegeven dat mensen doorgaans verlies proberen te vermijden omdat verlies gemiddeld tweeëneenhalf keer meer pijn doet dan winst pleziert. Ook politieke actoren blijken hier gevoelig voor te zijn. Zo lieten Gijs Schumacher en collega’s in een studie in de American Journal of Political Science (zie hier voor een blog over het artikel) zien dat, anders dan eerder gedacht, het niet zozeer zetelverlies is dat politieke partijen aanzet om hun partijprogramma te veranderen. De meeste partijen veranderen hun programma het meest wanneer zij op moeten geven wat ze bezitten, of verwachtten te gaan bezitten. Concreet zijn het die partijen die verwachtten om in de regering te komen maar dit niet kwamen die hun programma het sterkst veranderen. Partijen die niet hadden verwacht te gaan regeren, bijvoorbeeld omdat ze nog (bijna) nooit regeerden, veranderen in de oppositie daarentegen amper. Ofwel, ook in de politiek geldt dat het opgeven van iets (bijvoorbeeld regeringsdeelname) veel meer pijn doet dan het niet krijgen van datgene.
Er is ook veel onderzoek op het terrein van de internationale betrekkingen en – een wat minder omvangrijke literatuur – het hervormen van de verzorgingsstaat waaruit blijkt dat we het gedrag van politieke actoren beter kunnen begrijpen door de lens van de hedendaagse gedragswetenschap Zie dit artikel (gated) of dit boek (hoofdstuk 6) voor overzichten.
Van beleidsinstrumenten naar nudges
Voor de bestuurskunde is het boek Nudge de meest directe en betekenisvolle link. In dit boek bespreken Thaler en Sunstein welke mogelijkheden overheden hebben om hun beleid te verbeteren wanneer ze het gedrag van Humans als uitgangspunt nemen. Met nudges, dat wil zeggen kleine, niet-invasieve veranderingen in de keuze architectuur waarbinnen mensen beslissen, zou zonder paternalistische dwang effectiever beleid mogelijk zijn. Een voorbeeld hiervan is de default setting: mensen hebben de neiging om de default of standaardoptie te kiezen omdat zij zich conformeren aan de sociale norm of omdat ze geen voorkeur hebben en de ogenschijnlijk meest gebruikelijke optie kiezen. Voor het beleid betekent dit dan dat het verstandig is om ervoor te zorgen dat de default optie ook de meest wenselijke is uit oogpunt van, bijvoorbeeld, publieke gezondheid, welzijn of risicobeheersing.
Voor de bestuurskunde kwam Nudge in zekere zin als geroepen omdat het een wenkend perspectief biedt op beleid dat (mogelijk) daadwerkelijk werkt. Vanaf de jaren ’70 hebben bestuurskundigen vaak vooral heel veel vraagtekens leren zetten bij optimistische beleidsvoornemens van overheden die de complexiteit van vraagstukken zouden onderschatten. Deze bestuurskundige kritiek was vaak terecht en vormt ook een oprecht belangrijk waarschuwingssignaal voor naïeve bestuurders die een probleem ‘even’ willen oplossen. Tegelijk roept het de evidente wedervraag op ‘hoe dan wel?’. De uitleg dat overheden indachtig Vedungs trichotomie kunnen sturen met ‘preek, peen en zweep’ is dan nog geen voldoende overtuigend antwoord. In de afgelopen decennia heeft het New Public Management denken wel voor inspiratie en begeestering gezorgd en geloof dat we het bestuur zouden kunnen verbeteren; maar ook deze mode loopt op zijn einde. Tegen die achtergrond kwam Nudge als geroepen: het is een eenvoudige basisgedachte waar een wereld aan denken en onderzoek aan ten grondslag ligt en die de belofte in zich draagt om beleid echt te verbeteren.
‘Wereldwijd maakt tweederde van de staten inmiddels gebruik van gedragsgeïnformeerd beleid’
Sindsdien vindt er een stille revolutie plaats in de bestuurskunde (die overigens nog volledig kan mislukken). Wereldwijd maakt tweederde van de staten inmiddels gebruik van gedragsgeïnformeerd beleid, zo laat een verkenning zien. In navolging van Amerikaanse en Britse voorbeelden – waar Richard Thaler en Cass Sunstein zelf ook nauw bij betrokken waren – schieten de gedragseenheden nu als paddenstoelen uit de grond. Ook in Nederland bestaan er inmiddels tientallen, veelal kleine, gedragseenheden bij ministeries, gemeenten en andere publieke organisaties en wordt er, onder intellectuele aanvoering van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), gewerkt aan beleid voor Humans of ‘menselijke beslissers’.
De bewijslast voor nudges, of preciezer (maar saaier) geformuleerd: gedragswetenschappelijk geïnformeerd beleid, is vooralsnog vooral anekdotisch. Belastingdiensten in verschillende landen gebruiken bijvoorbeeld psychologische inzichten om aangiftes en belastinginkomsten te verhogen. Ze refereren dan bijvoorbeeld aan voor menselijke keuzen belangrijke sociale normen door aan te geven dat een groot deel van de bewoners in iemands wijk de aangifte tijdig heeft gedaan. In gezondheidsbeleid worden nudges ingebouwd die mensen helpen om zich aan hun goede voornemens te houden, variërend van sociale normen (‘80 procent van je collega’s neemt de trap’) tot een griepprik als default optie voor zorgverleners. En gemeenten werken aan een experiment waarin de regels voor de bijstand worden versimpeld, mede omdat gedragswetenschappelijke inzichten suggereren dat dit wel eens effectiever zou kunnen zijn. Dat laatste is ook steeds het uitgangspunt: gedragsinzichten kunnen gegeven beleid mogelijk effectiever maken. Daarbij zijn dergelijke interventies veelal ook (kosten)effectiever, zo blijkt uit een recente studie waarvan Thaler een van de co-auteurs is (gated).
Een duwtje
Het werk van Thaler – en dat van andere gedragswetenschappers – is baanbrekend geweest voor het beter kunnen duiden van menselijk gedrag in de economie maar ook de politiek en het bestuur. Het helpt oude vragen beantwoorden en genereert zelf ook weer nieuwe vragen, bijvoorbeeld over de ethische grenzen van onbewuste gedragsbeïnvloeding door politieke partijen en overheden. Bovenal bieden gedragswetenschappen kansen en hoop op inzichten waarmee we politiek en bestuur (een beetje) kunnen verbeteren. De Nobelprijs van Thaler geldt daarom ook voor politicologen en bestuurskundigen als een duwtje in de goede richting.
