Overheidsrollen in de opgave

Veel overheidsorganisaties geven vandaag de dag aan dat ze opgavegericht willen werken. Ze bedoelen daarmee dat ze niet de vastgestelde taak en de daaraan gekoppelde taakorganisatie centraal willen stellen, maar dat ze vanuit de maatschappelijke organisatie willen werken, organiseren en sturen. Daarbij hangt wat ze doen en hoe ze zich inrichten af van wat de opgave is en in welk soort omgeving die opgave speelt. Over die ambitie is het nodige te zeggen: is het wel ‘goed’ als een overheidsorganisatie opgavegericht werkt?

In dit artikel richten we ons echter op een andere vraag, die daar overigens indirect ook wel weer op uitkomt. We behandelen hier de vraag wat organisaties moeten kunnen en doen om opgavegericht te kunnen werken. Wat moet je weten en kunnen als je opgavegericht gaat werken? Hoe wezenlijk anders is dat nu ten opzichte van wat daarvoor gebeurde? Welke andere kennis en vaardigheden horen bij deze manier van werken? Bij het opgavegericht werken is het belangrijk bewust om te gaan met de verschillende overheidsrollen en de doorvertaling te maken in persoonlijk handelen. De verschillende manieren van sturing geven aan een opgave lijken op papier allemaal even makkelijk, maar in de praktijk is het ingewikkeld.
In dit artikel betogen wij dat het bij opgavegericht werken niet zozeer gaat om het voor eens en voor altijd ontwerpen van de oplossing die altijd werkt, maar het ontwikkelen van taal, grammatica en gespreksvormen om het gesprek te voeren over wat de opgave is, hoe deze aangepakt kan worden en wat daarvoor organisatorisch nodig is. We reiken daarmee een methode aan om na te denken over de relatie met anderen en maken opties inzichtelijk voor bewuste variatie in het handelen. Niet alleen achteraf, maar juist ook bij de start van een nieuwe opgave en het ontwerp van een aanpak. Zowel intern als samen met partners. Als ambtenaren en bestuurders vaker zichzelf een spiegel zouden voorhouden, dan krijgen ze een beter inzicht in: Doen ze ook echt wat ze zeggen dat ze zouden doen? En hoe ervaren anderen dat? Alleen wanneer zeggen en zijn in balans zijn, is de samenwerking geloofwaardig.

Opgavegericht werken bij de provincie Zuid-Holland, meer dan een accentverschuiving!
Dit artikel is geschreven vanuit de praktijk van de provincie Zuid-Holland. In een periode van tien jaar is binnen de provincie een beweging gemaakt die we kunnen typeren als ‘Je gaat erover of niet’ – waarbij het vooral ging over de kerntaken van de provincie die scherp werden afgebakend-  naar ‘We voegen waarde toe waar dat nodig is en kan’. De provincie Zuid-Holland is daarmee één van de organisaties die al een rijke set lessen heeft opgedaan in opgavegericht werken: niet als succesverhaal, maar als context voor leren. Met goede en minder goede ervaringen, maar waarbij we zicht hebben ontwikkeld op patronen van organiseren voor opgavegericht werken.
De kern van opgavegericht werken is dat steeds per situatie gekeken wordt welke waarde wij kunnen toevoegen aan werkelijke oplossingen en welke andere partijen kunnen bijdragen vanuit zijn eigen kwaliteiten. En dat is noodzakelijk in Zuid-Holland waar stad en land verweven zijn geraakt, net als natuur en recreatie, verstedelijking, bodemdaling en waterveiligheid.
Introductie en doorontwikkeling van het ‘kwadrantenmodel’ (kwadranten NSOB/Bourgon, zie figuur) bracht in de provinciale organisatie besef hoe die toegevoegde waarde per opgave eruit kan zien. Dat het niet gaat om een keuze tussen de rechtmatige overheid, de presterende overheid, de netwerkende en de responsieve overheid. Maar dat het gaat om het slim combineren van die verschillende overheidsrollen. De rollen vullen elkaar aan en kunnen ‘gestapeld’ worden. Het maakte in Zuid-Holland dat het gesprek verschoof van ‘Zij snappen het niet en wij wel’, naar ‘We hebben al deze rollen nodig.’
Een belangrijke eerste stap is dat de verschillende rollen nu ook ‘formeel’ onderdeel zijn van de sturingsfilosofie van de provincie, vastgelegd in de Ambitienotitie van de provincie en de organisatieregeling, waarbij er voorkeur is om – waar mogelijk-  te starten in het  vierde en derde kwadrant.
De kern daarvan is dat steeds per situatie gekeken wordt welke waarde wij kunnen toevoegen aan werkelijke oplossingen. Want iedere partij kan bijdragen vanuit zijn eigen kwaliteiten. Juist dan is het belangrijk om scherp te houden wat ieders kerntaken en kernkwaliteiten zijn, om die verschillende kwaliteiten bijeen te smeden tot vitale coalities. Dit bestuurskundige inzicht liep samen op met nieuwe aandacht voor persoonlijke psychologische voorkeuren. Het besef dat waarden als objectiviteit, resultaatgerichtheid, zorgzaamheid of gezamenlijkheid ook heel persoonlijk kunnen zijn.
Deze verschuiving is meer dan een accentverschuiving. Vanuit je professie wordt je geacht te doen wat nodig is. Vanuit rolbewustzijn wordt je geacht meester te zijn in het combineren van de vier rollen van de overheid, vanuit de psychologie ook nog eens met een gezonde dosis zelfkennis.

Er ligt nu een belangrijke taak om deze rollen die op papier goed lijken te werken te laten landen in de organisatie. Dit betekent naast een andere manier van werken ook een cultuurverandering. Onderdeel van die verandering is dat de organisatie meer bewust rollen bij een opgave moet kiezen maar ook gaandeweg eventueel deze rollen weer kan bijsturen. En dat is niet genoeg, de aanpak en de eventuele verandering van aanpak moet ook voor onze partners helder zijn. Uiteindelijk gaat het om het gedrag in de praktijk en te reflecteren op je gedrag. Het reflecteren of ‘jezelf een spiegel voorhouden’ gaat vaak niet vanzelf. Dat kan komen omdat  je niet de noodzaak ervan inziet, niet de juiste vragen weet te stellen of dat je het als tijdrovend ziet. Om geholpen te worden met het reflecteren op je rol is bij de provincie Zuid-Holland een gespreksmodel ontwikkeld. We noemen het gespreksmodel ‘spiegelen’.

Spiegelen op de opgave en de geleerde lessen
Spiegelen betekent het bewust stilstaan bij (de verschillende percepties op) het handelen van de overheid en inzicht geven in de effecten van het handelen op de opgave. Gedurende een tot anderhalf uur krijgen alle betrokkenen de ruimte om hun beelden uit te spreken en ideeën uit te wisselen. Het gaat om een rijk beeld van perspectieven en niet om een eenduidig beeld. Het spiegelen is inmiddels toegepast op meer dan veertien opgaven van de provincie Zuid-Holland. De gespiegelde opgaven zijn divers van aard: van het duurzaam beheer in de Krimpenerwaard tot en met de molenbiotoop in een van de gemeenten in Zuid-Holland.
In de voorbereiding van het spiegelen wordt afgestemd op welke opgave de focus komt te liggen (op de opgave als geheel of meer ingezoomd op een gebied, project, etcetera.) en wie de deelnemers zijn (zelf, met collega’s of met externen).  Met de deelnemers worden de rollen verkend aan de hand van verschillende vragen: Hoe ervaar je in de opgave het handelen van de organisatie in relatie tot haar omgeving? Wat is een kritisch moment, sleutelpersoon, activiteit, beeldbepalend gedrag of belangrijke interventie daarbij? Wat doe je echt? Als de rollen in het hier en nu in kaart zijn gebracht, is het belangrijk ruimte te maken voor het vrije denken. We staan stil bij wat we willen veranderen, welke rollen we minder/meer/anders kunnen invullen. Hoe zouden de huidige activiteiten ook anders ingevuld kunnen worden en welke beweging is gewenst? Tegen welke spanningen loop je dan aan?

Uit het spiegelen hebben we een aantal lessen kunnen trekken:

Les 1. Niet scheiden maar onderscheiden van de inhoud en de sturing van een opgave
We hebben ervaren dat gesprekken over de sturing te veel los kunnen komen te staan van het beter willen realiseren van opgaven. In het gesprek over de opgave raakt vreemd genoeg de opgave zelf soms buiten beeld. Het proces verdringt dan de inhoud. Of dat de gesprekken benut worden voor een inhoudelijke verkenning van de opgave in de plaats van het nadenken over de rollen die de overheid kan innemen (of van oudsher inneemt). Je kan de inhoud van een opgave en de strategie hoe je de opgave gaat invullen niet van elkaar scheiden, maar de beide facetten moet je wel kunnen onderscheiden; dat wil zeggen, bewust zijn van over welk element nu het gesprek zou moeten gaan en dat gesprek dan ook gericht voeren. Ten behoeve van een gezamenlijk startpunt en de koppeling met waarvoor we het doen is het belangrijk om de doelstelling van de opgave in enkele zinnen te formuleren. Van daaruit praat je met elkaar over de rollen die je inneemt en kunt innemen.

Les 2: Het samenspel en het bewegen in de verschillende rollen
Uit het spiegelen van de verschillende voorbeelden blijkt dat de verschillende rollen tegelijkertijd bestaan. Het wordt inzichtelijker welke rollen meer of minder aandacht krijgen en waar welke rollen je meer aandacht wilt geven. Dat vraagt mogelijk nieuwe activiteiten of een andere aanpak van bestaande activiteiten. De gedachten over welke rollen tegelijkertijd nodig zouden zijn en hoe verder aan de kwadranten invulling zou kunnen worden gegeven, worden beïnvloed en zijn afhankelijk van: de inhoud van de opgave zelf, de organisatiekenmerken, omgeving en de diverse stakeholders, de wettelijke, dan wel van bovenafopgelegde taken, de politiek-bestuurlijke voorkeuren, de planning of tijdsdruk en tot slot de financiële factoren. Het werken en denken vanuit vier kwadranten moet niet leiden tot hokjesdenken, maar tot het verbinden van elementen uit elk van de kwadranten.

Les 3: De verschillende overheidsrollen kunnen op gespannen voet staan met elkaar
In de praktijk blijkt dat medewerkers soms spanning ervaren in het werken in de verschillende kwadranten op hetzelfde moment. Spanningen treden op op het moment dat twee kwadranten even dominant zijn of een kwadrant dat minder aanwezig is, meer dominant mag worden. De spanningen tussen de verschillende rollen hoort erbij. Weten waar de grootste spanning zit, is stap één. Veel lastiger is stap twee: het daadwerkelijk en succesvol omgaan met de spanningen en het bespreekbaar te maken. Hieronder volgen enkele voorbeelden van deze spanningen:

• Als zowel presterend als netwerkend wordt gewerkt, is het een spannende vraag hoe gelijkwaardig de samenwerking met andere partijen is. Als we zelf voorop lopen en de inhoud en het proces zelf bepalen, kunnen anderen het gevoel hebben aan te moeten haken, waarbij gedragenheid van het proces en de uitkomsten een vraagstuk is.

  Voorbeeld Molenbiotoop
  In het kader van de ontwikkeling van een stationsgebied, is overleg gevoerd over de molenbiotoop van een molen. Binnen de provincie is een neiging om een aanvraag voor een ontheffing naast de kaders te leggen en de verordening niet los te laten om precedentwerking te voorkomen. De provincie kan de verordening duidelijk uitleggen, een molenbiotoop is meetbaar en de effecten van ontheffing zijn voorspelbaar. Dit leidde tot discussie met de gemeente. Door de gemeente ruimte te geven en de discussie rondom de molenbiotoop en de regels op een andere manier te benaderen, zijn de provincie en de gemeente tot een win-win situatie gekomen.

• Als zowel rechtmatig als netwerkend wordt gewerkt, levert dat spanning op in de omgang met regels en kaders. Vanuit de rechtmatige invalshoek gaat het om een eenduidige en betrouwbare overheid. .Maatwerk, het bijstellen van regels en eigen punten loslaten zien we dan als risico. In netwerken gaat het om gelijkwaardige samenwerking, maar in hoeverre lukt dat als de provincie de regels en kaders stelt? Vanuit netwerkend perspectief zijn de regels een basis waar vanuit we (mee)werken. Het gaat dan om gezamenlijk begrip voor het waarom en de achtergrond van de regels.
• Als zowel presterend als responsief wordt gewerkt, kan de spanning worden gevonden in het zelf initiëren of laten liggen van het initiatief bij andere partijen. Als responsieve overheid ligt bij uitstek het eigenaarschap en initiatief bij anderen en dat anderen ontdekken wat zij zelf kunnen doen. Daar waar we mogelijkheden zien maar het initiatief bij anderen willen leggen, is ongemak bij het op de handen zitten, het loslaten. We hebben de neiging zelf de regie te nemen, iets te bereiken en te laten zien wat je kan doen. Hierbij is het vraagstuk aan de orde of dat stimulerend bij anderen werkt en resultaten
  bereikt worden.
• Als zowel netwerkend als responsief wordt gewerkt, dan is de spannende vraag in welke mate je andere partijen gaat betrekken. Binnen de overheid kennen we de weg van het georganiseerde netwerk en direct betrokkenen. We kunnen echter niet het hele speelveld organiseren, maar willen wel dat de rest ook in beweging komt. We willen het niet beperken tot een klein verband, maar hoe gaan we het oprekken, zonder het te veel te bepalen. Onze blik verruimen naar outercircles, niet-geïnstitutionaliseerde groepen, opkomende verbanden. 

Concluderend: Meer leren door het spiegelende gesprek te voeren
Om als organisatie een volgende stap in het opgavegericht werken te zetten, moeten medewerkers en bestuurders de drempel over om te reflecteren op hun optreden in een opgave. Een spiegelend gesprek over (de spanningen tussen) de rollen met de partners is van grote waarde. De opgave doet de overheid immers met en voor anderen. Het is nog braakliggend terrein om de elkaars veronderstellingen en aannames over de overheidsrollen in een opgave te onderzoeken. Door het te doen kunnen we leren van andermans inzichten en ideeën. Hiernaast kan het bieden van ruimte voor andermans ervaringen en het tonen van kwetsbaarheid de relatie onderling versterken.

Dit artikel is geschreven door Caroline Meun, Linda van der Lans-Gossen, Bob Houtkamp, Ineke den Heijer en Martijn van der Steen. 

• Caroline Meun RO en drs. Linda van der Lans-Gossen RO zijn als senior auditor verbonden aan de Eenheid Audit en Advies van de provincie Zuid-Holland.
• Bob Houtkamp is programmamanager van de Provincie van Waarde bij de provincie Zuid-Holland.
• Ineke den Heijer is planoloog en bestuurskundige en werkzaam als programmamanager en strategisch adviseur sturing en participatie bij de provincie Zuid-Holland.
• Prof. dr. Martijn van der Steen is co-decaan en adjunct-directeur van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en directeur van de NSOB denktank. Hij is als hoogleraar Strategie en Toekomst verbonden aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam.