Participatie en democratie in gemeenten

Een onderzoek naar burgerparticipatie op lokaal niveau

Burgerparticipatie, participatiesamenleving of participatieve democratie staan bij veel gemeenten hoog op de politieke agenda. Raad, college en ambtelijke organisatie zetten zich in om burgers een rol te geven in het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken (bijvoorbeeld bezuinigingen, veiligheidsissues en zorg) (Horlick-Jones, Rowe & Walls, 2007).

Burgerparticipatie kan tevens de sociale cohesie, steun van burgers, veiligheid en leefbaarheid van gemeenschappen verbeteren (King, Felty & Susel, 1998; Irvin & Stansburry, 2004; Verhoeven & Tonkens, 2013). Diverse maatschappelijk en politieke ontwikkelingen, zoals globalisering, individualisering, decentralisering en toegenomen technologie, maken dat de context waarin de overheid opereert verandert; en dus ook de relatie tussen de overheid en burgers. Burgers stellen andere eisen en hebben andere verwachtingen over de manier van besturen. Namelijk meer directe invloed, serieus worden genomen en vertrouwen vanuit de overheid (Rob, 2010; WRR, 2012; Peters, 2014; Van Houwelingen et al., 2014). Tegen deze achtergrond krijgen burgers en participatie een steeds centralere rol in de veranderende dynamische context waarin gemeenten opereren (Tonkens, 2008; Rob, 2010; Rob, 2012; Van Houwelingen et al., 2014). Hoe is dat het beste te organiseren en wat betekent dat voor de rol van de raad, het college en de ambtelijke organisatie? Gemeenten zoeken naar eigen antwoorden en er ontstaan in de praktijk nieuwe vormen om burgers te betrekken: nieuwe werkwijzen en rolinvullingen.
Middels een diepgaande case studie zijn twee middelgrote gemeenten, Zeist en IJsselstein[1], een jaar lang gevolgd in hoe zij ‘participatie’ vorm geven in hun dagelijkse praktijk: welke werkwijzen zij ontwikkelen en welke invulling zij geven aan hun rol in de participatiesamenleving. Beide gemeenten maken onderdeel uit van een breder onderzoek naar de achtergrond en ontwikkeling van burgerparticipatie in gemeenten in Nederland. Door middel van een inwonerspanel en interviews met raadsleden, collegeleden, ambtenaren en samenleving (inwoners en ondernemers) is vanuit verschillende perspectieven het hoe, wat en waarom van burgerparticipatie in kaart gebracht. Burgerparticipatie kent immers verschillende vormen of generaties (zie kader 1).

Kader 1: Generaties in burgerparticipatie

Burgerparticipatie kan worden omschreven in drie generaties (Van der Heijden et al., 2007; Kilic, 2008).

De eerste generatie burgerparticipatie geïntroduceerd in de jaren 70’ kenmerkt zich door het ontstaan van wettelijke inspraak en de diverse raden (bijvoorbeeld welzijnsraden, jeugdraden, ouderen raden). Burgers konden adviezen geven.

De tweede generatie burgerparticipatie in de jaren ’90 kenmerkt zich door interactieve besluitvorming. Voorbeelden van deze generatie zijn: focusgroepen, referenda, burgerjury’s en burgerpanels.

De derde generatie burgerparticipatie doet haar intrede in de jaren ’00. Deze generatie kenmerkt zich door burgerinitiatieven. Tevens is dit de generatie waarin de relatie tussen burgers onderling belangrijker wordt, waarin de overheid verbindt, uitnodigt, stimuleert en burgerinitiatieven faciliteert. Burgers komen zelf met initiatieven en wanneer nodig, wordt de overheid betrokken. Voorbeelden zijn: het opzetten van een zorgcorporatie en gezamenlijk zonnepanelen inkopen.

Deze generaties zijn aanvullend aan elkaar; een volgende generatie komt doorgaans niet in de plaats van maar betekent een toevoeging aan de voorgaande vorm (Van der Heijden et al., 2007; Kilic, 2008).

Zeist en IJsselstein
De gemeente Zeist en de gemeente IJsselstein geven op eigen specifieke wijze participatie en democratie vorm. Dit is terug te zien in het waarom (aanleiding en doelen), hoe en wat.
In beide gemeenten zijn diverse ontwikkelingen van invloed op het functioneren van de overheid. Zowel de gemeente Zeist als IJsselstein noemen sociaal-culturele ontwikkelingen, politieke ontwikkelingen en technologische ontwikkelingen als factoren die de context veranderen en van invloed zijn. Voorbeelden van deze ontwikkelingen zijn: individualisering van de samenleving, mondigere inwoners, decentralisaties, spanning tussen politiek en overheid, een door de overheid gestimuleerde participatiesamenleving en digitalisering. De ontwikkelingen uit eerder genoemde documenten (zie WRR, 2012; Van Houwelingen, 2014) worden ook benoemd door de gemeente Zeist en IJsselstein maar ze interpreteren ze verschillend in hun werkwijzen en invulling.
De bevindingen laten zien dat in de gemeente Zeist er een tegenstrijdig perspectief is. Enerzijds leggen politieke ontwikkelingen zoals decentralisaties de nadruk op een sterkere rol en aanwezigheid van de overheid. Anderzijds leggen sociaal- culturele ontwikkelingen als individualisering de nadruk op een overheid die minder aanwezig is. De gemeente Zeist zoekt naar een balans hiertussen. De bevindingen in de gemeente IJsselstein laten zien dat de respondenten de diverse ontwikkelingen in de samenleving herkennen maar op zoek zijn waar nu precies op moet worden ingespeeld. De gemeente IJsselstein zoekt oplossingen in enerzijds het anders organiseren van bevoegdheden van de ambtelijke organisatie en anderzijds in burgerparticipatie. IJsselstein heeft er bewust voor gekozen om zich te organiseren als regiegemeente. Een gemeente die zich kenmerkt door de uitvoering op afstand te plaatsen, in gemeenschappelijke regelingen te werken en de focus te leggen op wat er moet gebeuren in plaats van hoe de taken uit te voeren. Veel uitvoeringstaken worden uitbesteed, waarbij de gemeente als opdrachtgever de opdrachten geeft aan de uitvoerende organisatie, maar tegelijk ook mede-eigenaar is. Dit betekent dat je als gemeente toezicht houdt op het goed functioneren van de gemeenschappelijke regeling.
Daarnaast zijn er ook verschillen in doelen. De gemeente Zeist heeft één hoofddoel voor ogen: vernieuwing lokale democratie. Dit doel komt voort uit de drie kernwaarden die zij hanteren; vertrouwen, kracht en nabijheid. Met vertrouwen wordt vertrouwen in zowel jezelf als in elkaar en daarmee ook in de burgers bedoeld. Met kracht wordt onder andere de kennis van de samenleving bedoeld en met de waarde nabijheid wordt dichtbij de samenleving bedoeld. De gemeente IJsselstein laat een tweedeling in doelen zien. Aan de ene kant interne doelen die gericht zijn op de interne organisatie als regiegemeente met als doel het vergroten van de efficiëntie, effectiviteit en capaciteit van de gemeente. Aan de andere kant externe doelen gericht op de relatie tussen burger en gemeente oftewel op burgerparticipatie. ‘Verbindende faciliterende gemeente’ en ‘inwoners meer verantwoordelijkheid geven’ worden in dat kader als doelen genoemd.

Hoe en wat
Wat betreft hoe en wat, sluiten de gehanteerde methoden binnen de gemeente Zeist en de gemeente IJsselstein aan bij de eerste en tweede generatie burgerparticipatie. Concreet is dit terug te zien in het gegeven dat de gemeente Zeist via diverse besluitvormingsprocessen de samenleving betrekt en betekenis geeft. Kijkend naar de vorm, hoe burgerparticipatie vorm is gegeven, is de essentie binnen de gemeente Zeist de dialoog voeren (bijv. bezuinigingsdialoog, Slot Zeist, Plan Bos en Duin). De dialoog kenmerkt zich door individuen die gemeenschap creëren en als gevolg hiervan tot nieuwe inzichten komen. De gemeente Zeist gebruikt deze methode om de samenleving te betrekken en oplossingen te zoeken voor de vraagstukken waar zij als gemeente en samenleving voor staan. De focus in deze dialoog ligt op het centraal stellen van de inwoners en hun beweegredenen. Deze vorm sluit aan bij de humanistische benadering.
Deze benadering richt zich op hetgeen waarom mensen gemotiveerd raken (Combs et al., 1976). De gemeente IJsselstein laat diverse activiteiten zien die gericht zijn op het vergroten van burgerparticipatie. Binnen deze activiteiten staat het gesprek voeren centraal en wordt er beoogd burgers te betrekken door het organiseren van diverse participatietrajecten. Burgers worden op informerend en adviserend niveau betrokken om inzicht te krijgen in de vraagstukken waar de gemeente IJsselstein voor staat (bijvoorbeeld vraagstukken rondom de bomenkap, vluchtelingenopvang, afval en parkeren). In deze vorm van burgerparticipatie heeft de gemeente een meer sturende rol op de inhoud en uitkomst dan in de vorm van een dialoog waarbij de gemeente het proces faciliteert en de inhoud en uitkomst vanuit de deelnemers van de dialoog afkomstig is. De burgerparticipatie in Zeist vertoont meer elementen van Network Governance/Public Value Management denken met kenmerken als sturen vanuit waarden, samenwerkende overheid, focus op democratie en de nadruk op rol van de burger als co-creator/probleemoplosser. Binnen de gemeente IJsselstein zijn meer elementen terug te zien van New Public Management denken en wordt de nadruk gelegd op efficiëntie, effectiviteit, kleiner worden en sturen.

Zoektocht
De bevindingen uit het onderzoek laten zien dat hoe, wat, en waarom van burgerparticipatie in de praktijk heel verschillend kan worden ingevuld en waarbij ‘burgerparticipatie’ dus verschillende verschijningsvormen kent. Gedeelde antwoorden vanuit de verschillende betrokkenen op dit hoe, wat en waarom blijken een cruciale rol te spelen in het bevorderen van burgerparticipatie in termen van burgers activeren in het komen tot oplossingen voor gemeentelijke vraagstukken. De gemeente Zeist heeft dit duidelijk voor ogen met de focus op vernieuwing van de lokale democratie. Diverse participatietrajecten worden vanuit deze focus vormgegeven. Binnen de gemeente IJsselstein is dit minder scherp en zijn er afhankelijk van het perspectief diverse antwoorden op bovengenoemde vragen. Dit leidt tot een zoektocht waarbij oplossingen worden gezocht in het anders organiseren van bevoegdheden en het organiseren van verschillende participatietrajecten zonder dat dit voor alle betrokkenen altijd even duidelijk is. Hierdoor ontstaan er verschillende verwachtingen en dus ook verwarring en teleurstellingen. Onderzoek aan deze twee cases laat zien dat burgerparticipatie verschillende vormen en invullingen kent. Het lijkt er op dat in de praktijk de vormgeving en invulling van participatie afhankelijk is van diverse factoren zoals de samenstelling van de bewoners, de gemeentelijke organisatiecultuur, de rolinvulling van individuele functionarissen en teams (bijvoorbeeld een burgemeester, een managementteam of gemeentesecretaris) en de al dan niet bewuste keuzen voor de ‘governance’ benadering.
Deze casestudies indiceren dat de vormgeving van burgerparticipatie gemeente specifiek lijkt te zijn. De verwachting vanuit zowel praktijk als onderzoek is dat er op lokaal niveau een grote variatie is in de vormgeving van burgerparticipatie en het al dan niet verkleinen van de kloof tussen de lokale overheid en burgers. Om onderliggende patronen en verklaringen in kaart te brengen worden ondertussen twee volgende gemeenten via deze diepgaande case-study methode bestudeerd. Alleen door de praktijk zelf te bestuderen krijgen gemeenten zicht op de werkwijzen en invullingen die zij hanteren en wordt duidelijk in hoeverre en onder welke condities burgerparticipatie daadwerkelijk bijdraagt in de aanpak van complexe vraagstukken waar gemeenten voor staan.

Footnote
[1] De gemeente IJsselstein is een ambtelijke fusie aangegaan met de gemeente Montfoort. Dit betekent dat één ambtelijke apparaat twee gemeentelijke besturen ondersteunt. Dit onderzoek richt zich alleen op collegeleden, raadsleden en ambtenaren van de gemeente IJsselstein.

Literatuur

  • Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Bloomberg, L. (2014). Public value governance: Moving beyond traditional public administration and the new public management. Public Administration Review, 74(4), 445-456.
  • Combs, A. W., Richards, A. C., & Richards, F. (1976). Perceptual psychology: A         humanistic approach to the study of persons. University Press of America 
  • Heijden, J., van der, L,. van der Mark, A., Meiresonne & J. van Zuylen (2007) Help! Een burgerinitiatief. Den Haag: InAxis, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
  • Horlick-Jones, T., Rowe, G., & Walls, J. (2007). Citizen engagement processes as information systems: the role of knowledge and the concept of translation quality. Public understanding of science, 16(3),   259-278.
  • Van Houwelingen, P., Boele, A., & Dekker, P. (2014). Burgermacht op eigen kracht?. Een brede verkenning van ontwikkeling in burgerparticipatie. Den Haag: Sociaal en Cultureel   Planbureau.    
  • Irvin, R. A., & Stansburry, J. (2004). Citizen participation in decision making: Is it worth the effort?. Public administration review, 64(1), 55-65.
  • King, C. S., Feltey, K. M., & Susel, B. O. N. (1998). The question of participation: Toward authentic public participation in public administration. Public Administration Review, 317-326.
  • Kilic, M. (2008). Derde generatie burgerparticipatie, hoe doe je dat?. Amersfoort:Twynstra Gudde
  • Peters, K. (2014). De lokale staat.
  • Raad voor het openbaar bestuur (Rob) (2010): Vertrouwen op democratie. Den Haag.
  • Raad voor het openbaar bestuur (Rob) (2012): Loslaten in vertrouwen, naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving. Den Haag
  • Tonkens, E. H. (2008). De bal bij de burger. Burgerschap en publieke moraal in een pluriforme, dynamische samenleving. Amsterdam: Vossiuspers UvA.
  • Verhoeven, I., & Tonkens, E. (2013). Talking active citizenship: Framing welfare state reform in England and the Netherlands. Social Policy and Society, 12(03), 415-426.
  • Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2012). Vertrouwen in burgers Vol. 88.  Amsterdam University Press.
Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Vinitha Siebers
Deel dit artikel

Er zijn 3 reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.
Tom van Doormaal
Politicoloog, gepensioneerd ambtenaar van VROM

Het is een mooi overzicht, maar wat is de boodschap?

Ik ben van de oudste generatie participatie bevorderaars.
Wij hadden een simpel idee in Amsterdam: steun iedereen, die een boodschap wil brengen aan de formele politiek. De aard van de boodschap ging ons niet aan: het doel was het “vitaliseren van het politieke proces”.

Dat ging ver: van technische oplopen van allerlei betrokkenen over scholen en onderwijs, gezondheidszorg, etc. tot en met demonstraties tegen te dure parkeergebouwen, die niemand wilde en onderhandelingen over een tijdelijk compromis. Als ik die ervaring confronteer met de boodschap in het stuk lijkt het allemaal prima. Maar de processen verschillen nogal: de gezondheidszorg werd behoorlijk vormgegeven. De strijd om de parkeergebouwen leidde uiteindelijk tot sloop, die opging in een totale vernieuwing van de Bijlmermeer. Allemaal resultaat: maar nogal uiteenlopend…

15 feb 2017
Tom van Doormaal
Politicoloog, gepensioneerd ambtenaar van VROM

We slaagden er in de activistische cultuur te versterken via het gebruik van de lokale omroep. Tegelijk werden de bestaande instrumenten benut: we schreven adressen aan de gemeenteraad en dat was in roerig Amsterdam toch vrij opmerkelijk. Ook bezwaarschriften tegen bestemmingsplannen werden systematisch ingezet om het politieke proces te vitaliseren. Het sluit allemaal de technocratische overleggen en beleidsvoorbereiding niet uit. Dus: wat is de boodschap?

15 feb 2017
Marcel Krassenburg
Initiatiefnemer iRaad en SamenZoetermeer

Beste Vinitha,

Je hebt hier een boeiend onderwerp te pakken en leerzaam om dit te toetsen aan de praktijk in twee gemeenten. Een mooi artikel met ook veel verwijzingen naar literatuur en onderzoeken.

De methode Synalyse (die ik zelf vaak gebruik) heeft een krachtig model voor systemen, voor de functie ervan en voor de vorm waarmee de functie is ingevuld. In jouw betoog lees ik over (verschijnings)vorm, ik ben dan altijd meteen benieuwd wat de functie is. Dus wat als je burgerparticipatie en democratie eens als een systeem wil zien (hoe het functioneert). Wat is dan de beste vorm ervoor? Heb je in het onderzoek de functie ervan kunnen benoemen of verkennen? Dat geeft houvast om te beoordelen of de vormen er goed op aansluiten.

Vanuit het initiatief iRaad (integraal raadswerk) ben ik nieuwsgierig of je de rol en bijdrage van raadsleden in het onderzoek bent tegengekomen?

Tot slot schrijf je “Alleen door de praktijk zelf te bestuderen krijgen gemeenten zicht op de werkwijzen en invullingen die zij hanteren en wordt duidelijk in hoeverre en onder welke condities burgerparticipatie daadwerkelijk bijdraagt in de aanpak van complexe vraagstukken waar gemeenten voor staan.” Helemaal mee eens, tegelijk is er ook grote behoefte aan standaard werkwijzen of consolidatie en verankering van goede praktijkvoorbeelden. Zodat we uit de proeftuinen en experimenten komen en dat we met vakmanschap de participatie en democratie vorm gaan geven.

Is het gehele onderzoek ergens in te zien?

Succes met het volgende onderzoek bij weer twee gemeenten, kan je daar al iets over vertellen?

Synalyse: http://www.iraad.nl/documenten/synalysekernmodel.pdf pagina 36 Functie en vorm
iRaad: http://www.iraad.nl

1 feb 2017