Met de recentralisatie van jeugdzorg laat het kabinet zien dat het de problematiek in de jeugdzorg erkent, maar brengt het een oplossing niet dichterbij. Het is best mogelijk dat de jeugdbescherming en jeugdreclassering gebaat zijn bij een meer centrale inbedding, maar voor complexe problematiek bestaat over het algemeen geen simpele oplossing die in structuren te vangen is. De jeugdzorg heeft baat bij moedige bestuurders die gemeenten en zorgaanbieders ondersteunen en de ruimte geven om hun cliënten echt centraal te stellen.
Omdat de beloften van de decentralisatie van de jeugdzorg onvoldoende zijn ingelost, zoals wederom blijkt uit een vernietigend inspectierapport, grijpt het kabinet in. Door middel van een stelselwijziging draaien de ministers De Jonge en Dekker de decentralisatie van 2015 gedeeltelijk terug. De zwaarste en meest risicovolle jeugdzorgtaken worden op bovenregionaal niveau ingebed (onder andere jeugdbescherming en jeugdreclassering), algemene taken zoals opvoed- en gezinsondersteuning en de eerstelijns wijkteams blijven op gemeentelijk niveau. Taken zoals pleegzorg, spoedzorg en gezinsvervangende zorg worden op regionaal niveau georganiseerd.
De voorgestelde recentralisatie riep de afgelopen weken gemengde reacties op. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten liet per brief weten dat met de ’top-down stelselwijziging […] geen kind geholpen is’. De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseerde deze zomer al om gemeenten eerder meer dan minder autonomie (en financiële middelen) te geven. De recentralisatie verhindert de (potentiële) voordelen van een lokale invulling van bijvoorbeeld de samenwerking van gemeenten met huisarts en scholen in de wijk, en zet een streep door de regionale samenwerkingsverbanden die inmiddels door gemeenten zelf al zijn opgezet. Veel van wat door gemeenten is bereikt, is de vrees, wordt op deze manier te niet gedaan. De kwaal van weleer wordt toegediend als medicijn.
‘De kwaal van weleer wordt toegediend als medicijn’
Dat neemt niet weg dat de ingreep van de ministers begrijpelijk is. Naast de forse bezuinigen heeft ook de decentralisatie zelf bijgedragen aan de capaciteitsproblemen waardoor de jeugdzorg geteisterd wordt. Het versnippert de financiële capaciteit van gemeenten, waardoor er voor duurdere specialistische zorg onvoldoende budget is. Ook hebben jeugdzorgorganisaties te maken gekregen met een wirwar aan gemeentelijke administratieve systemen, met ingewikkelde en inefficiënte administratie als gevolg. De recentralisatie door de ministers is erop gericht deze problemen een halt toe te roepen. Criticasters van weleer krijgen alsnog hun gelijk (Binnenlands Bestuur, 5 december 2019).
De oplossing van uitvoeringsproblemen zal niet gevonden worden in een structuurverandering alleen. Het is een bestuurlijke reactie die we evenwel vaak zien, een ‘structurele reflex’ die een crisis moet bezweren en symbool is voor politieke daadkracht: het kabinet is alert en ‘in control’. Enige weken geleden nog zagen we zo’n reactie op een evenzeer vernietigend inspectierapport over wat er mis ging in de zaak rond de moord in de Amsterdamse metro in 2017 (Parool, 13 november 2019). En ook lokale bestuurders is deze reflex niet vreemd: de gemeente Den Haag reorganiseerde de jeugdzorg ingrijpend naar aanleiding van een kritisch rekenkamerrapport.
Onvoldoende aanwezig
Kenmerkend voor de decentralisatie die in 2015 is ingezet, is dat er nauwelijks aandacht was voor de transformatie zelf (hoe zien de nieuwe werkwijzen eruit?) en evenmin aandacht voor het veranderproces (hoe worden die nieuwe werkwijzen gerealiseerd?). Dit werd verder versterkt door de grootschalige bezuiniging die gelijktijdig gerealiseerd moest worden. Het is dus maar de vraag waaraan precies het falen is toe te schrijven. Dat kan evenzogoed door het gebrek aan veranderkundige visie en aanpak komen.
Zo laat ons onderzoek zien dat jeugdzorgwerkers weinig mogelijkheden tot participatie en eigen inbreng hebben gehad in het veranderproces, dat zij sinds de decentralisatie minder impact van hun werk en onverminderde bureaucratie ervaren, en dat in de wijkteams met name de beoogde externe samenwerking met partners in de wijk achterblijft. Een hervorming die bestaat uit een transitie én een transformatie, vraagt om de tijd, ruimte en middelen om de nieuwe manier van werken samen eigen te maken. Het is duidelijk dat deze omstandigheden in de afgelopen jaren in de jeugdzorg onvoldoende aanwezig waren.
Ingrijpende verandering
Het onderzoek Teamwerk in de Wijk van de Universiteit Leiden en Erasmus Universiteit Rotterdam laat zien dat het functioneren en presteren van wijkteams in de G4-gemeenten in zeer beperkte mate wordt beïnvloed door gemeentelijk beleid. De verschillen binnen gemeenten zijn groter dan verschillen tussen gemeenten. Alleen variatie in de door professionals ervaren bureaucratie wordt voor meer dan de helft verklaard door het gemeentelijke niveau. De realiteit is dus dat keuzes op gemeentelijk niveau uiteindelijk weinig consequenties hebben voor hoe jeugdzorgwerkers in de praktijk functioneren. Dit betekent dat politiek en bestuur dienen te erkennen dat het slagen van de decentralisatie draait om transformatie op de werkvloer, en niet om transitie van systemen.
‘Dat de structuuringreep van het kabinet het gewenste effect zal hebben, is onwaarschijnlijk’
Dat de structuuringreep van het kabinet het gewenste effect zal hebben, is daarom onwaarschijnlijk. Wel is duidelijk dat dit voor professionals de zoveelste ingrijpende verandering is in korte tijd. Deze verandering, die bovendien met grote snelheid gerealiseerd moet worden, roept niet alleen vragen op over democratische legitimering en bestuurlijke verantwoordelijkheden, maar vraagt van professionals opnieuw een aanpassing in hun dagelijks werk. Een structuurwijziging doet veel stof opwaaien en het risico van verandermoeheid ligt op de loer. Ook is onduidelijk in hoeverre de beleidstheorie van het kabinet in het veld wordt gedeeld, en is een top-down inmenging geen garantie voor betere samenwerking tussen overheid en zorgaanbieders in de praktijk.
Met de recentralisatie van jeugdzorg laat het kabinet zien dat het de problematiek in de jeugdzorg erkent, maar brengt het een oplossing niet dichterbij. Het is best mogelijk dat de jeugdbescherming en jeugdreclassering gebaat zijn bij een meer centrale inbedding, maar voor complexe problematiek bestaat over het algemeen geen simpele oplossing die in structuren te vangen is. De jeugdzorg heeft baat bij moedige bestuurders die gemeenten en zorgaanbieders ondersteunen en de ruimte geven om hun cliënten echt centraal te stellen.
