Regeringscommissarissen

Water, de digitale overheid, de algemene wet bestuursrecht, de modernisering van de burgerlijke strafrechtprocedure en aardbevingsproblematiek in Groningen… deze onderwerpen hebben één gemeenschappelijk kenmerk. Op al deze onderwerpen vervult een regeringscommissaris een aanjagende functie. Dat een regeringscommissaris op zoveel terreinen functioneert, roept de vraag op wat een regeringscommissaris nu eigenlijk is en hoe het ambt zich ontwikkeld heeft. In deel 1 van dit tweeluik een historische analyse.

De bevoegdheden, verantwoordingslijnen en onderwerpen verschillen echter zodanig, dat er geen goed afgebakende definitie is te geven. Een regeringscommissaris is iemand, niet noodzakelijk een ambtenaar, die vanwege expertise of ervaring taken krijgt van de regering en deze uitvoert.[1] De regeringscommissaris is een effectief middel dat strategisch ingezet kan worden om een (maatschappelijke) opgave aan te pakken.

Historische analyse
De zoektocht naar regeringscommissarissen heeft tot een lijst van minimaal 46 regeringscommissarissen geleid vanaf 1833. De onderwerpen waar zij verantwoordelijk voor waren verschilden sterk. Van de regeringscommissaris voor de Maatschappij van Weldadigheid E. Canneman (1833-1843) tot de regeringscommissaris voor Boek 8 van het nieuw Burgerlijk Wetboek H. Schadee (1967-1988) tot de deltacommissaris W. Kuijken (2010-heden).
De functie van regeringscommissaris werd tijdens de Tweede Wereldoorlog anders ingevuld dan nu. De Nationaal-Socialistisch Bond (NSB) installeerde regeringscommissarissen, feitelijk burgemeesters, in een aantal gemeenten.[2] NSB-regeringscommissarissen werden niet op basis van het Nederlandse staatsrecht geïnstalleerd, maar op basis van verordening 36/1941 die Hitler uitgevaardigd had.[3] Deze vorm van regeringscommissaris is niet vergelijkbaar met de thematische regeringscommissarissen waar in de rest van dit onderzoek over gesproken wordt. Het laat echter wel zien dat de benaming ‘regeringscommissaris’ in het verleden vaker en voor verschillende invulling gebruikt is.
Er waren ook regeringscommissarissen tijdens de oorlog, die in naam van Nederlandse regering (dus door de SG’s) werden benoemd en zich met een thema bezighielden.[4] Zo waren er regeringscommissarissen voor de wederopbouw na de inval van Duitsland, voor arbeid, voor vluchtelingen, voor liquidatie van het Nederlandsche Arbeidsfront en voor repatriëring. Onderling verschilden deze voorbeelden van duur van het ambt; van een paar maanden tot een aantal jaar. Jan de Quay bijvoorbeeld, was gedurende een aantal maanden regeringscommissaris voor Arbeid. Hij werd hiermee een naaste medewerker van Rijkscommissaris Arthur Seyss-Inquart. Het doel van zijn regeringscommissariaat was om de inzet van Nederlandse arbeiders in Duitsland te organiseren. Een ander voorbeeld is H.M. Hirschfeld, regeringscommissaris in algemene dienst. Zijn opdracht was de vormgeving van een nieuw beleid ten opzichte van Duitsland, dat nog door de Geallieerden bezet werd.[5] Hirschfeld viel niet direct onder een minister, maar moest zich verantwoorden tegenover de Raad voor Economische Aangelegenheden, een commissie van de ministerraad. Hij bleef op de loonlijst van BZ staan, maar had een eigen afdeling in een ander pand.

 Na WOII
Eén van de meest bekende regeringscommissarissen is de regeringscommissaris van Finsterwolde (1951), waarmee de regering de democratisch gekozen communistische gemeenteraad buitenspel zette, zoals artikel 132 van de Grondwet mogelijk maakt: ‘Bij de wet kunnen […] voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost.’ De regering was van mening dat het bestuur van de gemeente niet functioneerde. Zowel de gemeenteraad als het college werden uit hun functie ontheven.[6] De wet geeft alle gezag aan de burgemeester, die, doordat hij opdrachten voor de regering uitvoert, daarmee een regeringscommissaris is op basis van 132 van de Grondwet. Interessant hieraan is dat in de wet-Finsterwolde de term ‘regeringscommissaris’ niet voorkomt.[7]
Naast de regeringscommissaris van Finsterwolde is de regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst een zeer bekende.[8] Van 1982 tot 1986 vervulde Herman Tjeenk Willink de functie van regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, om de plannen van de commissie-Vonhoff uit te voeren. De commissie-Vonhoff deed het voorstel voor een regeringsadviseur, omdat de commissie van mening was dat een buitenstaander nodig was om doorbraken te creëren in het veranderen van de Rijksdienst. Formeel is dit nooit zo afgesproken. De minister van Binnenlandse Zaken hield de regie met de regeringscommissaris als ondersteuning. ‘[..] de ambassadeur van het project [..] en een tegenwicht tegen de dominante positie van het departement van Binnenlandse Zaken (o.l.v. diezelfde minister).’[9] Het onderwerp van deze regeringscommissaris is eigenlijk in hoge mate politiek. Tjeenk Willink deed daarom pogingen zijn teksten en adviezen hiervan te onthouden. Uiteraard was het doel van deze teksten wel om de politieke agenda te halen. Het was de bedoeling dat hij zoveel mogelijk draagvlak voor de reorganisatie van de Rijksdienst verzorgde.
In zijn afscheidscollege van januari 1987 aan de Katholieke Universiteit Brabant blikte Tjeenk Willink terug op zijn periode als regeringscommissaris. Daarbij analyseerde hij ook zijn positie als regeringscommissaris. Een belangrijke constatering is dat lange tijd onhelder was wat die positie nu precies betekende. Tjeenk Willink constateerde dat ‘de verhouding tussen professionaliteit en hiërarchie niet wordt geproblematiseerd’. De regeringscommissaris werd ondersteund door een ambtelijke projectgroep, die langzaam aan de rol van beleidsvoorbereider ging vervullen. Dat betekende dat bij een kabinetswisseling de visie op het onderwerp veranderde. De regeringscommissaris werd daarmee eigenlijk een volledig externe adviseur. Zijn werkgroep werd beleidsmaker, terwijl hij zijn opdracht in onafhankelijkheid uit wilde blijven voeren.

Footnotes

• [1] M. Braun, ‘De regeringskommissaris in Finsterwolde’ (Amsterdam 1975) 58.
• [2] Niet te verwarren met de Rijkscommissaris Arthur Seyss-Inquart.
• [3] Peter Romijn, Burgemeesters in oorlogstijd. Besturen onder Duitse bezetting (Amsterdam 2006).
• [4] ‘Namens’ de Nederlandse regering, omdat de benoeming in die tijd feitelijk gedaan werd door de opperbevelhebber van het leger of door secretarissen-generaal.
• [5] Meindert Fennema en John Rhijnsburger, Dr. Hans Max Hirchfeld. Man van het grote geld (Amsterdam 2007) 158. <http://dare.uva.nl/document/2/59555>
• [6] Wet-Finsterwolde. <http://resolver.kb.nl/resolve?urn=sgd%3Ampeg21%3A19501951%3A0001476>.
• [7] M. Braun, ‘De regeringskommissaris in Finsterwolde’ (Amsterdam 1975) 58.
• [8] Zie ook: www.kennisopenbaarbestuur.nl
• [9] Herman Tjeek Willink, Afscheidscollege Katholieke Universiteit Brabant 19 januari 1987, 16.