Sleutelen aan de bestuurscultuur

Bij de introductie van de op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet is gepleit voor een paradigmawisseling: een andere bestuurscultuur waarin de zorg voor de fysieke leefomgeving wordt gebaseerd op vertrouwen van de burger en op responsiviteit en empathie, in plaats van op wantrouwen. Onder zulke condities zouden de doelstellingen van de Omgevingswet meer kans maken, aldus het betoog in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. De oproep heeft nog maar weinig gehoor gevonden.

Misschien ligt het aan de term paradigma. Die komt uit de wetenschapsfilosofie. In 1962 introduceerde Thomas Kuhn, geïnspireerd door Plato, dit begrip in zijn studie The Structure of Scientific Revolutions. Het staat voor een stelsel van modellen en theorieën dat het denkkader vormt van waaruit de werkelijkheid wordt geanalyseerd en beschreven. Met de paradigmawisseling in het omgevingsbeleid moet de bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, plaats maken voor een beleidscyclus waarin de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor initiatieven uit de samenleving. Het zijn niet eens ingewikkelde aanbevelingen waarmee aan deze paradigmawisseling kan worden gewerkt.

Bestuur versus overheid
De paradigmawisseling houdt in dat ook moet worden nagedacht over het jargon in het openbaar bestuur. Veel termen stammen nog uit voormalige feodale of autocratische structuren. Weliswaar is de ‘onderdaan’ verdwenen, maar waarom profileren rijks-, provinciale en gemeentelijke instituties zich nog steeds als ‘overheid’? Dat suggereert subordinatie, terwijl de bestuursdienst dienend behoort te zijn. Net als het bestuur van een vereniging of een onderneming.
In de geest van de paradigmawisseling zou ook eens moeten worden nagedacht over ‘verordening’, ‘handhaving’, ‘opsporing’ en ‘bestuursdwang’. Zij passen niet zo goed bij het zorgbeginsel en de zorgplicht waarop het democratisch besturen in het kader van althans het omgevingsbeleid zou moeten zijn gebaseerd. In die geest komt men in de bestuursdienst groenvoorziening ook wel ‘groenzorg’ tegen. Andere voorbeelden zijn ‘erfgoedzorg’, ‘milieuzorg’, ‘afvalzorg’, ‘maatschappelijke zorg’, ‘jeugdzorg’ en ‘onderwijszorg’. Dat klinkt allemaal empathischer dan ‘overheid’.

Horizontalisering
Om de afstand tussen bestuur en burger te verkleinen moet meer werk worden gemaakt van participatie en inspraak. Plannen, projecten of beleidsvoornemens roepen weerstand en wantrouwen op door een te eenzijdige voorbereiding. Dat is verticaal bestuur, dat van boven naar beneden wordt opgelegd.

Meer aandacht voor het repeterend informeren, reageren en verantwoorden kan daarin verbetering brengen. Als beleidsvoornemens leiden tot (actie)groepen en tegenkrachten is het dikwijls al te laat. Het creëren van draagvlak en begrip moet al in de initiatieffase beginnen. Daartoe moet ook samenwerking worden gezocht met maatschappelijke organisaties. Het vroegtijdig betrekken van contactpersonen en gebiedsambassadeurs als wederzijds aanspreekpunt helpt ook.

Anoniem
Niet spreken met den bestuurder. Deze waarschuwing stond vroeger in trams en bussen. In een iets andere betekenis lijkt die weer te gelden. De afgelopen decennia zijn overheidsinstanties volledig anoniem geworden. De functies en namen van bestuurspersonen zijn afgeschermd, ook in correspondentie. Zelfs organogrammen worden niet meer gepubliceerd.
Wie contact wil met het openbaar is aangewezen op de ingang via internet en sociale media en heel eventueel per telefoon. De achterliggende redenen voor de anonimiteit van bij het openbaar bestuur werkzame ambtenaren en bestuurders is niet geheel onbegrijpelijk, maar het is wel een beletsel voor het terugwinnen van vertrouwen.
Voor de gemeenteambtenaar is de beperkte mogelijkheid om rechtstreeks met de burger en de ondernemer in contact te komen ontmoedigend. Het belemmert de aantrekkelijkheid van de uitoefening van expertise in overheidsdienst en van de kwaliteit, ambitie en vakbekwaamheid. Al dan niet ingehuurde communicatiedeskundigen adviseren (of dicteren) wat wel en niet gezegd mag worden en nemen soms de rol van woordvoerder op zich. Angst (voor opgewekte verwachtingen) is altijd een slechte raadgever. Laat bestuursmedewerkers zelf praten en beperk de interventie van communicatieadviseurs, zo valt te beluisteren in discussies over verbetering van de bestuurscultuur.
Bij de uitvoering van werken en onderhoudstaken, maar ook bij voorbereidend onderzoek, belangeninventarisatie en evaluatie, kan het contact met de burger bijdragen aan legitimiteit en publieke waardering. Waarom ligt deze straat open? Bij het uitbesteden van werk zal de aannemende partij geen of weinig belang hebben bij publiekscontacten. Het is dan ook belangrijk om bij uitbesteding van werk de daarbij wenselijke publiekscontacten te waarborgen en daarover terug te koppelen.

Monddoodclausule
Het openbaar bestuur maakt veelvuldig gebruik van privaatrechtelijke overeenkomsten. Bij grondaan- en verkoop, verhuur en verpachting, dienstverlening en zelfs bij gedoogsituaties worden contracten opgesteld. Bij de schriftelijke vastlegging van afspraken komt het dikwijls voor dat de wederpartij zich niet (geheel) herkent in het contract, of hij begrijpt het niet, of leest het zelfs niet. Om dit te voorkomen verdient het aanbeveling om het concept van de beoogde overeenkomst de agenda voor de onderhandelingen te laten zijn en niet het sluitstuk achteraf.
Het getuigt van wantrouwen als in een overeenkomst over onroerend goed, bijvoorbeeld een koopcontract, wordt bedongen dat de wederpartij tegen het plan of project waarop dat contract  betrekking heeft, geen bezwaar of beroep mag instellen of zelfs tot geheimhouding wordt verplicht. Deze zogenoemde monddoodclausule is uiteindelijk ook zinloos omdat de bestuursrechter zich er niet aan gebonden acht.

Regeltje regeltje aan de wand…
Er was eens een tijd dat de D van Deregulering met een hoofdletter werd geschreven. Toenmalig minister Pieter Winsemius van VROM (2006-2007) maakte er naam mee. Het resultaat van het ooit uitgesproken voornemen om voor iedere nieuw ingevoerde regel een oude af te schaffen, is mager. Er is bovendien sprake van een tekortschietende onderbouwing van regels.
Behalve het verklaren van regels en het creëren van draagvlak, is het regelmatig selectief uitkammen van bestaande verordeningen en regels aan te bevelen. Onder andere in het omgevingsplan, dat nu nog bestaat uit het samenstel van voordien vastgestelde bestemmingsplannen, komen veel bepalingen voor die bij nadere beschouwing en afweging kunnen worden gemist dan wel kunnen worden verzacht. Het verdient aanbeveling om aan bepaalde doelgroepen (bewoners, ondernemers) regelmatig de vraag voor te leggen welke regels zij als ongewenst of overbodig ervaren en daarover dan de discussie aan te gaan. Zo’n actie geeft vertrouwen.

Niet in de la
De bestuursrechter controleert steeds meer en steeds kritischer besluiten en handelingen van bestuursorganen. Die worden dan ook regelmatig teruggefloten. Maar wie hoort dat fluitje? De ervaring leert dat een gemeenteraad zelden expliciet wordt geconfronteerd met een rechterlijke uitspraak over een genomen besluit, bijvoorbeeld over een bestemmingsplan. Ook deze terugkoppeling aan college en gemeenteraad dient stelselmatig plaats te vinden, met een publieke verantwoording van de gevolgen ervan.

Uit bestuursprocesrechtelijke jurisprudentie blijkt dat gemeenten voor de ontvankelijkheid van inspraak, bezwaar en beroep, dikwijls strikt vasthouden aan daarvoor gestelde termijnen. Zelfs in gevallen waarin een termijnoverschrijding de besluitvorming of procesgang niet onevenredig verstoort. Dat levert niet zelden irritatie op, die is te voorkomen door een functionele omgang met termijnen. Ook de keuze van termijnen, bijvoorbeeld voor de ter inzage legging van plannen of projecten, dient zorgvuldig te worden afgewogen. Liefst niet in de vakantieperiode. En de bekendmaking ervan moet duidelijk zijn, zeker wat de locatiebeschrijving betreft. Een bestemmingsplan Vooroorlogse wijken roept bij de gemiddelde burger geen herkenning op.

Boter bij de vis
Als een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kan de benadeelde compensatie van dat nadeel vorderen. Zo staat het in de wet. Maar dat gaat in de praktijk niet altijd van harte. Het besef daalt veelal niet in dat het wel zo betamelijk is om vooraf en niet achteraf, compensatie aan te bieden als voor het verwezenlijken van publieke belangen private belangen moeten worden gekort of afgenomen.
Door middel van een schaderisicoanalyse kan vooraf een inschatting worden gemaakt van de omvang van het eventueel toe te brengen nadeel en kan op die basis een compensatieaanbod worden gedaan alvorens tot de uitvoering van een maatregel, besluit of werk wordt besloten. Het voorkomt chagrijn en weerstand tegen plannen en projecten en is wel zo rechtvaardig.

Vertrouwensladder
Een van de grootste angsten in het openbaar bestuur is het risico dat aan toezeggingen en opgewekte verwachtingen aanspraken worden ontleend. Die houding, overigens nog regelmatig gesteund in de bestuursrechtspraak, heeft bijgedragen aan het nog steeds dalende vertrouwen van de burger ten opzichte van het openbaar bestuur. De kindertoeslagenaffaire is wel de meest desolate illustratie van deze vertrouwenscrisis.
In de rechtspraak wordt sinds kort een zogenoemde vertrouwensladder toegepast. Die bestaat uit de volgende vragen: 1) kwalificeert de uitlating of gedraging waarop een belanghebbende zich kan beroepen juridisch als een toezegging, 2) wordt die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan toegerekend, en zo ja 3) wat is de betekenis van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid?
Het zijn vragen die eigenlijk niet door de rechter zouden moeten worden beantwoord, maar al bij de voorbereiding van besluitvorming en dus proactief.

Evenredigheid en menselijke maat
Bestuursmaatregelen hebben soms onevenredige gevolgen voor bepaalde personen of groepen. Ook hier is de bestuursrechter te hulp geschoten. Mede naar aanleiding van de toeslagenaffaire wordt strenger getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. In de wet staat dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De Raad van State heeft ook hiervoor een stappenplan ontwikkeld. Hiermee wordt een plan of besluit beoordeeld op: 1) geschiktheid voor het nagestreefde doel, 2) noodzakelijkheid (is er geen minder ingrijpende maatregel die even effectief is?) en 3) de maatvoering van de bestuurlijke maatregel.
Er ligt een parlementair voorstel om het evenredigheidsbeginsel aan te vullen met een veiligheidsventiel voor gevallen waarin burgers getroffen worden door een onevenredig besluit. Dat is een extra toets aan de dienstbaarheid en de menselijke maat. Die kan leiden tot  een ‘ongelijkheidscompensatie’, die de burger rechten en aanspraken geeft om tegenwicht te bieden aan de voorsprong die een bestuursorgaan ten opzichte van de burger geacht wordt te hebben.
Kortom, er gloort hoop op een nieuwe bestuurscultuur, maar het is eigenlijk betreurenswaardig dat er een wetswijziging nodig is om dienstbaarheid en menselijke maat het uitgangspunt te laten zijn in de relatie tussen bestuur en burger.

Handhaving
De beleving van gemeentelijk beleid komt bij de burger het meest penibel tot uiting in handhavingsacties. De verplichte uitbesteding daarvan naar de regionale uitvoeringsdiensten heeft gemeenten op achterstand gezet. De afstand tussen beleid en handhaving staat onder druk en dat heeft gevolgen voor het vertrouwen in en de legitimiteit van het gemeentebestuur.
Er verschijnen regelmatig berichten en rapportages met juichende cijfers over het aantal overtredingen dat door regionale opsporingsdiensten is opgespoord en waarop handhavingsactie zijn uitgevoerd. Te betwijfelen valt of dit wrange nieuws – dat wijst op managementbeleid met als motto ‘hoe meer, hoe beter’ – de populariteit van de gemeente ten goede komt. Ook en vooral bij handhavingsacties zou meer ruimte moeten worden gezocht voor dienstbaarheid en menselijke maat.
In dat verband verdient het tevens aanbeveling om, eventueel bij wijze van tussenbeleid, anders te gaan denken over gedogen. Onder omstandigheden kan het een uitkomst zijn in gevallen waarin toepassing van het evenredigheidsbeginsel zulks rechtvaardigt.

Doenvermogentoets
De hier gedane opsomming van mogelijkheden om te komen tot een paradigmawisseling en tot een andere bestuurscultuur zijn niet uitputtend. Het zijn suggesties ter inspiratie voor een in gang te zetten verandering. In het debat over de toeslagenaffaire is geconstateerd dat de eerste belangrijke aanvliegroute zit in de aandacht voor menselijk gedrag. Daartoe is de zogenoemde doenvermogentoets aanbevolen bij zowel de beleidsvoorbereiding, de wetgeving als de uitvoering. Bij de doenvermogentoets zijn het primair de betrokken bestuursmedewerkers die zich moeten verplaatsen in de situatie van de betrokken burger en bekijken hoe eenvoudig het is gemaakt om een regel na te leven en hoe eventuele barrières die het lastig maken om de regel na te leven kunnen worden weggenomen. Het motto lijkt op de aloude wijsheid ‘wat u niet wilt dat u geschiedt, doe dat ook een ander niet’.