Systeemverantwoordelijkheid is gedeelde verantwoordelijkheid

De ontdekkingstocht naar nieuwe vormen van bestuurlijke samenwerking

Maandag is De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob)  verschenen. Den Haag dient te erkennen dat die bestuurlijke verantwoordelijkheid een gezamenlijke is, aldus de Rob.

Veel publieke taken zijn in de afgelopen jaren overgedragen van de rijksoverheid naar gemeenten en provincies of zelfstandige bestuursorganen en/of marktpartijen. Welke verantwoordelijkheid blijft er dan nog over voor de rijksoverheid? Waarvoor kan het parlement een minister nog ter verantwoording roepen? De recente decentralisaties in het sociale domein (met name  de WMO, de Jeugdwet en de Participatiewet) maken deze vraag bijzonder actueel. Nog steeds krijgen de bewindslieden vragen over de wijze waarop gemeenten de decentralisaties doorvoeren. Is dat terecht?
De uitwerking van de Omgevingswet in de komende jaren gaat voor een deel ook over deze kwestie. Vaak wordt daarbij het begrip systeemverantwoordelijkheid van stal gehaald. Recent zijn er verschillende rapporten en adviezen verschenen waarin de betekenis en reikwijdte van dit begrip ter discussie wordt gesteld[1]. Daarin komen verschillende perspectieven en verwachtingen naar voren, die ook tot uitdrukking komen in uiteenlopende handelingsperspectieven.

‘Denken in termen van systeemverantwoordelijkheid  werkt verwarring in de hand’

Richt een minister zich in de eerste plaats op het bewaken van de orde of juist op het stimuleren van verandering? Vormt vertrouwen dan wel wantrouwen de basis voor de samenwerking tussen betrokken partijen? Het pleidooi van de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) is om zulke verwachtingen en opvattingen expliciet onderwerp van politiek en maatschappelijk debat te maken. Het blijven denken in termen van systeemverantwoordelijkheid schept daarbij geen helderheid maar werkt volgens de RVS juist verwarring in de hand. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) pleit – net als de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur (NSOB) –  voor een maatschappelijke en politieke dialoog waarbij overigens het denken in termen van systemen niet bij voorbaat wordt geproblematiseerd. Maar verschillende opvattingen en verwachtingen, zeker als die niet expliciet worden gemaakt, kunnen er wel toe leiden dat politici de ene keer een minister oproepen om te handelen op basis van zijn systeemverantwoordelijkheid en hem de volgende keer juist bemoeizucht verwijten wanneer deze optreedt met verwijzing naar dit begrip. Dan liggen op zijn minst verwarring maar ook politiek opportunisme op de loer. 

Systeembesturing
De kernboodschap van de Raad voor het openbaar bestuur is dat systeemverantwoordelijkheid per definitie een gedeelde verantwoordelijkheid behelst. In dat systeem dragen verschillende actoren verschillende verantwoordelijkheden en hebben ze verschillende rollen. Zij leggen daarover vaak aan verschillende instanties formeel verantwoording af (het parlement, een gemeenteraad, een Raad van bestuur, een inspectie, klantenraden en/of nog andere). Maar zij maken allemaal deel uit van het systeem, geen van hen staat er buiten of erboven.
Dat betekent niet dat zij elk verantwoordelijk zijn voor het geheel; ze hebben wel allen belang bij het geheel. Alleen door samenwerking en gedeeld eigenaarschap kunnen resultaten worden geboekt. Zo is bijvoorbeeld de minister (samen met het parlement) verantwoordelijk voor de wetstekst, maar niet voor de wijze waarop deze in de praktijk wordt uitgevoerd. Zeker niet als daarbij in de wet expliciet bevoegdheden en handelingsvrijheden bij anderen zijn belegd. De kwaliteit en de effectiviteit van het systeem hangen dan mede af van de kwaliteit van de onderlinge samenwerking en communicatie tussen alle betrokkenen. Daarbij is ook ruimte nodig voor al doende leren, het steeds beter op elkaar afstemmen van werkprocessen en het maken van effectieve afspraken. Controle richt zich daarbij niet alleen op de mate waarin planningsdoelstellingen worden behaald, maar ook op de voortgang van het leerproces.

‘Alleen door samenwerking en gedeeld eigenaarschap kunnen resultaten worden geboekt’

De effectiviteit van het systeem staat of valt dan ook met de kwaliteit van de onderlinge samenwerking, de afspraken en tijdige communicatie. De term systeemverantwoordelijkheid is in dit opzicht enigszins bedrieglijk. Hij lijkt te impliceren dat uiteindelijk toch één actor verantwoordelijk kan worden gehouden voor het functioneren van het gehele systeem: ‘de’ systeemverantwoordelijke. Impliciet of expliciet draagt het begrip dan een hiërarchische lading. En dat wekt dan ambities en verwachtingen die in de praktijk onmogelijk kunnen worden waargemaakt. Zo ontleent de minister aan zijn informatieplicht aan het parlement vaak ten onrechte de opvatting dat hijzelf anderen in het systeem, bijvoorbeeld een wethouder,ter verantwoording kan roepen. Terwijl een wethouder toch in de eerste plaats verantwoording dient af te leggen aan de gemeenteraad en niet aan de minister. De recente discussie over de vraag of de gemeente Almere voldoende budget heeft vastgelegd voor de jeugdzorg vormt een goede illustratie. Ophef in de Tweede Kamer, maar het was de gemeenteraad van Almere die terecht de lokale prioriteitstelling bepaalde. De bevoegdheden van een minister gaan nooit verder dan wat daarover expliciet in een wetstekst is vastgelegd.
De gedeelde verantwoordelijkheid voor een systeem kan daarom beter worden aangeduid met de term systeembesturing. Van systeembesturing is sprake wanneer voor het behalen van publieke doelstellingen of waarden de inzet is vereist van verschillende publieke partijen en/of ook van private instellingen en/of burgers. Alle deelnemende actoren kunnen door hun achterban ter verantwoording worden geroepen voor hun specifiek benoemde bijdrage aan het geheel, maar niet als eindverantwoordelijke voor het functioneren van het gehele systeem. De actoren moeten met elkaar afspraken maken over welke doelen worden nagestreefd, hoe de rollen en taken zijn verdeeld, en ook over de vraag hoe te handelen als de zaken niet lopen zoals het zou moeten. Systeemfalen kan aanleiding zijn voor het afleggen verantwoording op elk niveau en voor gesprekken tussen alle niveaus. De minister kan bijvoorbeeld worden aangespoord om in gesprek te gaan met een wethouder of een groep bestuurders of ook om de wetstekst bij te stellen. Maar hij staat dan in die gesprekken in een gelijkwaardige verhouding tot zijn gesprekspartners en fungeert niet als opdrachtgever (tenzij de wet dat laatste stipuleert). Daardoor krijgen dan ook nieuwe, meer passende sturingsmodaliteiten een kans om tot ontwikkeling te komen.

Een leidraad voor het gesprek
Voor een effectieve systeembesturing kan de volgende gespreksagenda als leidraad dienen:

  • Wat zien we als de gemeenschappelijke maatschappelijke opgaven?
  • Welke partijen zijn hierbij betrokken?
  • Wat is onze gemeenschappelijke visie op de maatschappelijke opgaven?
  • Welke doelen worden nagestreefd?
  • Wat zijn de rollen, taken, belangen en bevoegdheden van de betrokken partijen?
  • Hoe en aan wie leggen zij verantwoording af?
  • Waar bestaat overlap, een grijs gebied en hoe gaan we daarmee om?
  • Is er wellicht sprake van een kloof, een stukje niemandsland waarvoor niemand zich verantwoordelijk voelt? Hoe kan die worden gedicht?
  • Hoe is de procesregie belegd?
  • Hoe ziet de onderlinge samenwerking en afstemming er praktisch uit?
  • Hoe zien we gezamenlijk toe op de voortgang van het proces en het boeken van resultaten?
  • Hoe gaan we om met tegenslag, incidenten en/of tegenvallende resultaten?

De praktijk tot dusver leert dat dit een intensieve en goede voorbereide dialoog vergt, die ook niet eenmalig plaatsvindt maar ook op gezette tijden moet worden herhaald. Hij kan dan ook tot nieuwe of bijgestelde antwoorden leiden. Een goed voor beeld daarvan is de wijze waarop het ministerie van Infrastructuur en Milieu afspraken heeft gemaakt met gemeenten, waterschappen en andere partijen over samenwerking bij kennisontwikkeling en kennisdeling voor decentrale overheden[2]. De hierboven gepresenteerde gespreksagenda bouwt voort op de aanbevelingen van met name de NSOB en de RVS en is mede gebaseerd op de ervaringen die tot dusver in de praktijk zijn opgedaan als beschreven in het advies van de Raad voor het openbaar bestuur.
De uitkomsten van deze gesprekken moeten ook met het parlement worden gedeeld en besproken. Zij bieden aan parlementsleden een kader en een lijst van criteria aan de hand waarvan zij zich een politiek oordeel kunnen vormen over de vraag of een minister of staatsecretaris zijn verantwoordelijkheid binnen een bepaald domein goed heeft ingevuld.

Gezamenlijk leren
Als we het hebben over systeembesturing gaat het in de praktijk meestal over maatschappelijke domeinen die zich voordoen als een open, adaptief systeem. Deze ontwikkelen zich langs een evolutionair pad. De bestuurbaarheid daarvan is klein. De uitkomst van gerichte interventies in zo’n systeem is ook moeilijk te voorspellen. Maar het systeem ontwikkelt zich wel. Daarbij spelen in het algemeen processen een rol als innovatie, mutatie, selectie en symbiose[3]. Bij innovatie en mutatie in een gemeente kan je denken aan nieuwe werkwijzen en nieuwe verantwoordelijkheidstoedeling, bijvoorbeeld in wijkteams of in het gemeentehuis. Bij symbiose aan nieuwe vormen van samenwerking, onderlinge afspraken en het sluiten van coalities. Een voorbeeld daarvan is het Zorgpact in Overijssel, waarin tientallen organisaties uit de overheid, het bedrijfsleven en onderzoeksinstellingen zich hebben verenigd onder het motto: ‘iedereen doet mee’. Als doelstelling en ook als onderlinge afspraak en uiting van betrokkenheid.

‘Er dienen meer horizontale vormen van toezicht en verantwoording te worden ontworpen’

Bij selectie valt af wat in de praktijk niet blijk te werken. Innovatie en mutatie vergroten de diversiteit binnen een systeem, selectie en symbiose verkleinen die weer. Nieuwe ontwikkelingen bouwen daarbij voort op eerdere en er is sprake van een padafhankelijkheid. Een salamander wordt nou eenmaal nooit een olifant. Nieuwe technologieën bijvoorbeeld breken niet altijd door, ook al zijn ze superieur aan de bestaande. Het is altijd de vraag of deze ook aansluit bij al bestaande patronen en structuren of bij andere, gelijktijdige nieuwe ontwikkelingen. Daarbij ontstaan geleidelijk nieuwe patronen die niet van tevoren zijn bedacht of op een tekentafel zijn uitgewerkt. Er ontstaat richting, maar zonder strakke regie. Gezamenlijk leren en reflecteren zijn daarbij kernwoorden. Tegelijk daarmee dienen ook passende, meer horizontale vormen van toezicht en verantwoording te worden ontworpen. Nieuwe zienswijzen, nieuwe werkwijzen. Deze kunnen niet in een blauwdruk worden beschreven, maar moeten al doende door de betrokkenen worden uitgevonden en uitgetest.

Footnotes

  • [1] Zie o.m. ‘’, Raad voor het openbaar bestuur, 2016; ‘Verlangen naar samenhang – over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit’, Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, 2016. ‘Systeemverantwoordelijkheid in de fysieke leefomgeving’, Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur, 2016; ‘De som en de delen – in gesprek over systeemverantwoordelijkheid’, Martijn van der Steen e.a., NSOB, 2016.
  • [2] RIVM, Verslag thematische kenniskamer ‘Kennis voor decentrale overheden’, Utrecht, 2015.
  • [3] Ontleend aan ‘Vervlochten verantwoordelijkheden – systeemverantwoordelijkheid vanuit een complexiteitsperspectief’, Annemarth Idenburg, werknotitie voor de WRR, 17 mei 2016.
Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Kees Breed
Deel dit artikel

Er zijn 2 reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.
Tom van Doormaal
Politicoloog, gepensioneerd ambtenaar van VROM

De vraag is natuurlijk wat we onder complementair bestuur verstaan.
In een politieke omgeving wordt daar een politiek antwoord op gegeven. Op het vlak der decentralisaties pakt dat ingewikkeld uit,

In Den Haag zullen velen rondlopen, die menen dat de minister zijn rol in het parlement moet waar maken. Doorgaans denken zij ook dat de beleidvoerende collega’s in de provincie niet goed snik zijn. Het begrip systeemverantwoordelijkheid is door vier bestuurskundigen al eens gefileerd. Ik heb eens verslag gedaan over een meeting in Nieuwspoort over de toepassing van ICT bij de decentralisaties in het sociaal domein. Het probleem is: hoe besturen we dit land? Kunnen we dat eigenlijk? Wat is er voor nodig?

23 nov 2016
Marcel Krassenburg
Initiatiefnemer iRaad en SamenZoetermeer

Een definitie van systeem is dan wel op zijn plaats. Patrick Savalle gaf in zijn boek Synalyse een aantal handzame en universele beschrijvingen van systemen, modellen en structuur. Zijn simpele definitie: een systeem is een ding met een functie, de functie bepaalt wat je als systeem wil zien. Binnen een systeem bestaan hiërarchische en modulaire structuren. Voor een auto zijn de deelsystemen o.a. de carrosserie, de motor en de stuurinrichting. Een modulaire relatie is er tussen auto en bestuurder. Aspectensystemen van een auto zijn veiligheid, design, gebruiksgemak en duurzaamheid. Bij fysieke, enkelvoudige dingen is het makkelijk, je ziet de auto, je ziet de structuur en weet meestal wie de eigenaar is. Bij complexe of virtuele dingen zoals verkeersstromen, wetten of maatschappelijke systemen is het lastiger. Wat is de structuur en samenhang, wie is verantwoordelijk, wat gebeurt er als je deelsystemen verandert.

Het zou dan ook handiger zijn om over stelsels te spreken: het woonklimaat, de arbeidsmarkt, de verkeersinfrastructuur. Je voelt dan meteen aan dat de stelselverantwoordelijkheid een gedeelde verantwoordelijkheid is.

9 nov 2016