De aanpak van de coronacrisis door het openbaar bestuur oogst tevredenheid en lof, maar tegelijkertijd zijn er zorgen over de democratische legitimatie en rechtsstatelijke borging van veel genomen maatregelen. Dat zijn de gemene delers van de reader ‘Het openbaar bestuur voorbij corona’, waarin ruim dertig auteurs hun visie op het openbaar bestuur tijdens de coronacrisis delen.
Met de uitbraak van het coronavirus staat de overheid voor een ongekend complexe opgave. Ook op platform O willen wij hier aandacht aan besteden. Dat doen we in een reeks artikelen getiteld ‘De overheidsdienaar in tijden van crisis’.
In tijden van crisis wordt een bestuurder geheel in beslag genomen door de urgentie van de situatie. Er moeten beslissingen worden genomen, het liefst onmiddellijk. Daarbij moeten op dat moment strijdige belangen en waarden tegen elkaar worden afgewogen. Het ene besluit is goed voor het beschermen van die ene waarde (bijvoorbeeld gezondheid), maar een andere beslissing tast die juist aan en borgt een andere waarde (bijvoorbeeld welvaart, veiligheid of privacy). In een crisissituatie moet een bestuurder tegengestelde waarden tegen elkaar afwegen, dat moet hij snel doen en zonder dat hij over volledige informatie beschikt.
Probeer in een dergelijke situatie ook nog maar eens ruimte te creëren – in hoofd of agenda – om te reflecteren. Om even uit het oog van de storm te stappen en jezelf af te vragen: wat gebeurt hier eigenlijk? Waar ben ik op het ogenblik onderdeel van? Wat maak ik hier mee? De paradox is dat reflectie tijdens crises enerzijds een haast onmogelijke opgave is en dat ruimte voor bezinning en analyse anderzijds onmisbaar is om een crisissituatie doeltreffend het hoofd te kunnen bieden. En dus is het zaak dat anderen die reflectie en bezinning organiseren.
Lof en zorgen
De lockdown die nodig was om de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan was twee maanden onderweg toen de Raad voor het Openbaar Bestuur besloot om aan bijna vijftig wetenschappers, bestuurders en ambtenaren te vragen korte verkenningen op te stellen over de invloed van de huidige coronacrisis op het functioneren van het openbaar bestuur, de democratie en/of de rechtsstaat. Wij vroegen potentiële auteurs niet om een uitgebreid essay; we waren benieuwd naar beknopte observaties, notities, knelpunten en dilemma’s. Een A4 is voldoende, schreven we bij de invitatie.
We stelden drie vragen:
- In hoeverre denkt u dat deze coronacrisis het functioneren van het openbaar bestuur, de democratie en/of de rechtsstaat blijvend verandert?
- Wat zijn mogelijke veranderingen ten goede, wat vindt u zorgelijke ontwikkelingen?
- Welke innovaties denkt u dat deze coronacrisis oplevert?
Meer dan dertig auteurs waren bereid om binnen een week hun bijdrage aan deze reader te leveren. Het resultaat is een verzameling van stukken over de invloed van de coronacrisis op het openbaar bestuur, de democratie en de rechtsstaat. Het zou de rijkdom van de ruim dertig stukken tekortdoen als wij een poging doen om het geheel samen te vatten, daarvoor bevatten de bijdragen te veel mooie, rake en scherpe inzichten. Maar als we door onze oogharen naar alle stukken kijken zien we in ieder geval drie gemene delers: er is sprake van tevredenheid en trots over de wijze waarop het openbaar bestuur deze crisis tot dusverre heeft aangepakt. Daar staan zorgen tegenover over de democratische legitimatie en rechtstatelijke borging van veel genomen maatregelen.
Potentie van de regio
Tal van auteurs wijzen erop dat deze crisis door het openbaar bestuur doeltreffend en met flinke slagkracht het hoofd is geboden. Daarbij wordt vooral gewezen op het succes van de Veiligheidsregio. Die bleek in staat snel en kordaat te handelen met de burgemeester van de grootste gemeente in de regio als boegbeeld. Daarbij hielp het dat de ernst van deze crisis per regio verschilde; de coronacrisis was voor een deel ook een regionaal gesitueerde en gespreide crisis. De Veiligheidsregio’s konden dus differentiëren in de uitwerking van de landelijke richtlijnen naar gelang de ernst van de situatie binnen hun regionale grenzen. Die ruimte voor verschil deed bovendien recht aan de regionale verschillen in cultuur en sociaal-maatschappelijke context.
‘De coronacrisis heeft bewezen dat de regio “here to stay” is’
Enkele bijdragen stellen daarbij dat deze coronacrisis definitief heeft bewezen dat de regio ‘here to stay’ is. Ook zonder corona konden we het toenemende belang van de regio al waarnemen. Tal van decentrale taken worden door regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten uitgevoerd. Daarbij springen uiteraard de nieuwe gemeentelijke taken in het oog, maar ook de regionale energiestrategieën en de regionale uitvoeringsdiensten. De afgelopen maanden hebben nu ook op een ander vlak bewezen dat de regio het schaalniveau is waar grote maatschappelijke opgaven met daadkracht kunnen worden aangepakt. De opkomst van de regio is in de Nederlandse context opmerkelijk omdat in de formele bestuurlijke organisatie van ons land formeel geen regio’s bestaan, hoewel van enkele provincies zonder schroom kan worden gezegd dat ze samenvallen met de schaal en omvang van een regio. Het ’succes’ van de veiligheidsregio bestendigt wellicht definitief de grote potentie van de regio.
De paradox is dat de zorgen die tegelijk worden gesignaleerd over democratie en rechtsstaat ook verband houden met die Veiligheidsregio. De democratische omissie is erin gelegen dat de Veiligheidsregio geen bestuurslaag is met een gekozen volksvertegenwoordiging die het regionale bestuur kan controleren. De burgemeester van de grootste gemeente vervult de rol van voorzitter van de Veiligheidsregio, maar die zal niet alle Raden van de gemeenten die in zijn verzorgingsgebied vallen langs gaan om daar uitleg te verschaffen aan of verantwoording af te leggen in de plaatselijke gemeenteraad. De situatie is zelfs zo dat hij ook zijn ‘eigen’ gemeenteraad als voorzitter van de Veiligheidsregio slechts hoeft te informeren, maar hem geen (politieke) verantwoording schuldig is.
‘Raadsleden hadden geen invloed meer op de gang van zaken’
Dat gebrek aan democratische verplichtingen verklaart ongetwijfeld mede het succes in slagkracht: met korte en snelle klappen konden de benodigde besluiten worden genomen, maar levert zeker als een crisis langer duurt een legitimiteitsvraag van jewelste op. Het resultaat is dat tal van gemeenteraden, maar ook colleges van burgemeester en wethouders werkloos en machteloos hebben moeten toezien hoe een andere en niet democratisch gekozen bestuurslaag de macht in de gemeente over nam en ingrijpende besluiten nam. Als Raadslid kon je – als je in de supermarkt door je kiezers werd aangesproken – alleen nog maar je oor te luister leggen, want invloed op de gang van zaken had je niet meer.
Zorgvuldigheid van de democratie
In het verlengde daarvan noteren enkele auteurs in hun bijdrage hun zorgen over de borging van tot voor kort als onaantastbaar geachte rechtstatelijke principes. De vrijheden van (bijvoorbeeld) vergadering, godsdienst en ontmoeting werden op het hoogtepunt van de coronacrisis tijdelijk ‘on hold’ gezet. Het maatschappelijke draagvlak daarvoor was groot, maar politieke controle en tegenspraak was aanvankelijk gering. Bijna alle partijen schaarden zich bijna kritiekloos achter het gevoerde beleid, terwijl toch ongekend ingrijpende maatregelen werden genomen. Zeker, ze waren gezien de ernst van de situatie goed te billijken, maar een adequate rechtstatelijke borging vereist dat de inperking van grondrechten een goede onderbouwing krijgt en voor een beperkte tijd geldt waarbij vooraf duidelijk is voor hoe lang of onder welke voorwaarden die beperkingen weer kunnen worden opgeheven. Die duidelijkheid en kaders ontbraken en ontbreken in veel gevallen nog steeds.
Nu de grootste urgentie van de crisis – een oncontroleerbare toeloop op de ic’s – voorlopig is geweken, gaat de coronacrisis een nieuwe fase in. Daarbij is het wenselijk dat de politiek weer zijn primaat pakt en de rechtsstaat weer voor een machtsbalans tussen de instituties zorgt. Nieuwe urgente en grote vragen als uitvloeisel van de coronacrisis doemen op en daarbij is het van het allergrootste belang dat de richting daarin wordt bepaald door democratisch gekozen volksvertegenwoordigers. In deel I van deze reader wijzen tal van commentatoren op de grote vragen die om een antwoord schreeuwen. In wat voor samenleving willen wij wonen? In hoeverre zijn wij bereid risico’s te aanvaarden? En hoe gaan we de ongelijkheden in kansen en kwetsbaarheid die deze crisis verder dreigt te vergroten te lijf? Deze grote vragen dienen een politiek antwoord te krijgen. De slagkracht van de effectieve Veiligheidsregio dient plaats te maken voor de zorgvuldigheid van democratisch gelegitimeerde en rechtstatelijk geborgde besluitvorming.
*Zie www.raadopenbaarbestuur.nl voor de reader ‘Het openbaar bestuur voorbij Corona’.
