Van het functioneren van het openbaar bestuur tot regionale economie

Nieuwjaarstoespraken bieden door het terugkijken, het vooruitkijken en de duiding van de maatschappelijke context een beeld van het huidige denken in bestuurlijk Nederland. Van jaar tot jaar zijn er namelijk overeenkomsten en verschillen in de besproken thema’s. Boudewijn Steur heeft 109 nieuwjaarstoespraken van bestuurders geanalyseerd, waaronder alle toespraken van de commissarissen van de Koning en van een groot aantal burgemeesters. In veel nieuwjaarstoespraken gaat het volgens Steur om het functioneren van het openbaar bestuur. Daarbij wordt vooral gewezen op de veranderende wereld en de uitdagingen die deze veranderingen met zich meebrengen voor het openbaar bestuur. Hieronder deel 2 van zijn analyse (voor deel 1, klik hier).

Sommige bestuurders benadrukken in hun toespraak ook de betekenis van goed openbaar bestuur, zoals waarnemend burgemeester Boele Staal van Arnhem: ‘Het resultaat van goed bestuur, door college en raad, en door de inzet van vele betrokken ondernemers en inwoners, wordt steeds zichtbaarder.’ Veel bestuurders benadrukken het belang van mensen om tot resultaten te komen. Zo stelt Marga Waanders van Dongeradeel, dat het gaat om ‘de kracht van het menselijk kapitaal in onze gemeente en onze regio. Want daar komt het uiteindelijk steeds weer op aan. Geld is natuurlijk een voorwaarde om dingen tot stand te brengen, maar het vermogen en de wil om initiatieven tot een goed resultaat te brengen is cruciaal.’ Andere bestuurders wijzen op de veranderende vaardigheden die noodzakelijk zijn voor een 21st-eeuws openbaar bestuur. Optimisme, open, verbindend en ondernemend zijn de vier kernwoorden waar ambtenaren en bestuurders, volgens Hans Verheijen, burgemeester van Wijchen op aan te spreken zijn.

Een terugkerend thema bij het functioneren van het openbaar bestuur is het belang van bestuurskracht, het vermogen om maatschappelijke problemen op te lossen. In de toespraken van vorig jaar werd de noodzaak voor voldoende bestuurskracht vooral gerelateerd aan de gedecentraliseerde taken in het sociaal domein. Dit jaar verschuift de nadruk naar de komende Omgevingswet. Bestuurskracht wordt overigens niet alleen gerelateerd aan een gemeente of provincie. Volgens Han Polman, commissaris van de koning in Zeeland, gaat het vooral ook om regionale bestuurskracht. Bestuurders wijzen op de noodzaak om tot grotere bestuurskracht te komen, waarbij zij aangeven dat structuuringrepen in het openbaar bestuur niet per se de oplossing is daarvoor. ‘Er moet minder nadruk komen op structuur-verandering en meer op cultuur-verandering’ stelt Willibrord van Beek, commissaris van de Koning in Utrecht, ‘We zijn bezig met een cultuuromslag waarbij we steeds minder hiërarchisch functioneren: minder toezichthouder meer collega-bestuurslaag.’ Opvallend is dat in de discussie over bestuurskracht ook een koppeling wordt gemaakt met de ondermijning van gezag. Clemens Cornielje, commissaris van de Koning in Gelderland, benadrukt dat we ‘moeten voorkomen dat de onderwereld het lokaal bestuur beïnvloedt.’ John Jorritsma ondersteunt deze gedachte en merkt op dat ‘Den Haag’ die vooralsnog onvoldoende onderkent en de gemeenten onvoldoende ondersteunt, terwijl de gemeenten al veel werk maken van de bestrijding van ondermijnende criminaliteit.
Een aantal bestuurders stelt ook (noodzakelijke en wenselijke) veranderingen in de gemeentelijke organisatie aan de orde. Zo is de ambtelijke fusie tussen de gemeenten Dantumadiel, Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland van start gegaan, evenals de ambtelijke fusie tussen Zaltbommel en Maasdriel. Deze fusies hebben doorgaans vooral een besparingsoogmerk of dienen de bestuurskracht van de partners te versterken, zoals het geval is bij in Wijchen: ‘Die ambtelijke fusie is nodig om onze bestuurlijke daadkracht in de regio met het oog op de toekomst verder te kunnen versterken. De ambtelijke fusie is ook nodig om onze dienstverlening op een hoger niveau te brengen.’ Ambtelijke fusies kunnen ook een prelude zijn op een bestuurlijke herindeling. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de drie gemeenten Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland, die voornemens zijn per 1 januari 2019 te fuseren. Overigens zal op 15 maart 2017 – gelijktijdig met de Tweede Kamerverkiezingen – een referendum plaatsvinden over de wenselijke naam van de nieuwe gemeente. Dantumadiel heeft besloten niet deel te nemen tot deze herindeling, tot grote teleurstelling van de andere drie gemeenten. Het was aanleiding voor Bearn Bilker, burgemeester van Kollumerland, om de provincie op te roepen een leidende rol in de bestuurlijke schaalvergroting te blijven spelen.

Gemeentelijke herindelingen blijven sowieso een belangrijk thema in de nieuwjaarstoespraken – en halen vervolgens ook vaak het nieuws. John Jorritsma, de burgemeester van Eindhoven, geeft bijvoorbeeld aan dat hij het een samenvoeging van Nuenen bij Eindhoven prefereert. Hij geeft daarbij tevens aan dat – hoewel de samenwerking tussen de 21 gemeenten in de regio goed is – de bestuurlijke toekomst toch bij voorkeur bestaat uit vier gemeenten. ‘Behalve democratische legitimiteit en bestuurlijke efficiëntie is er ook een strategisch belang’, zo stelt hij, ‘Aan de Haagse tafels waar de middelen worden verdeeld staat voor de Mainportregio en vijfde stad van Nederland nog geen vaste stoel klaar. We hebben meer kritische massa nodig om de economische claims uit de Nationale Actieagenda Brainport effectief koppelen aan een nationaal stevig verankerde positie.’ In de toespraken wordt niet alleen gerefereerd naar bestuurlijke herindelingen, maar ook naar gemeentelijke grenscorrecties. Zo heeft Jos Wienen, burgemeester van Haarlem aangegeven – niet geheel onomstreden – dat Spaardam onder het Haarlemse gemeentebestuur zou moeten vallen.
In een aantal gemeenten kondigen burgemeesters nieuwe manieren van werken aan om de verbindingen met de samenleving te verbeteren. Deze verbindingen zijn nodig voor de aansluiting met de eigentijdse samenleving. In andere gemeenten wordt vooral ingezet op de verdere professionalisering van het buurt- en wijkgericht werken. In gemeenten wordt daar op verschillende wijze invulling aan gegeven. Zo worden in de Aalburg zeven ambassadeurs (een voor iedere dorpskern) aangesteld, die de verbinding met de burgers en de samenleving weer moeten leggen. Dit zijn jonge ambtenaren. Nieuwe manieren van werken wordt ook gerealiseerd door de inzet van nieuwe technologieën, zoals de toepassingen van big data, stelt Hubert Bruls, burgemeester van Nijmegen.
Ten slotte komt in een aantal gemeenten de financiële verhoudingen aan de orde. Dat gebeurt echter minder dan in voorgaande jaren, waarschijnlijk doordat bestuurders een zonniger economisch perspectief zien. Sommige bestuurders benadrukken echter – evenals in vorige jaren – dat de financiële middelen voor gemeenten onvoldoende toereikend zijn. Zij appelleren vooral aan de onzekerheid van toekomstige kosten van taken die zij moeten uitvoeren. Daarnaast wijzen zij er op dat er voldoende middelen moeten bestaan om nieuwe investeringen te doen. ‘Broodnodige investeringen kunnen niet of nauwelijks worden gedaan,’ zo stelt Bearn Bilker, burgemeester van Kollumerland.

Stad en regio
Evenals in vorige jaren komt de stad als motor van de economie terug in de toespraken, maar daarbij wordt in toenemende mate de relatie naar de regio gelegd. De stedelijke economieën worden niet enkel bepaald door wat er binnen die gemeentelijke grenzen gebeurt, zo luidt de redenering, maar juist in samenhang met het omliggende gebied. De kracht van de stad wordt ook juist meerdere keren benadrukt in relatie tot die regio. Waarnemend burgemeester Boele Staal van Arnhem zegt bijvoorbeeld ook: ‘Arnhem staat er goed voor. Arnhem groeit… Arnhem kan niet los gezien worden van de regio. Een omvangrijke regio, want de regio Arnhem-Nijmegen is het derde woongebied van Nederland!’ Dat geldt ook voor Haarlem, dat zich lange tijd afwachtend tegenover de samenwerking in de Metropoolregio heeft gestaan: ‘Het is goed om mee te doen. Goed voor Haarlem, maar ook goed voor de regio.’ Ook noordelijker wordt het belang van een gemeenschappelijk inzet op regionaal niveau aangegeven, en de ambities zijn daarbij zeker niet klein. Zo stelt Peter Snijders, burgemeester van Hardenberg, dat het een geweldige ambitie is om de Tesla fabriek te laten landen in het ‘Vierkant voor Werk’-gebied van Emmen, Coevorden, Hoogeveen en Hardenberg. De ambitie om vooral in te zetten op de (stedelijke) regionale economieën wordt ook stevig aangezet vanuit de commissarissen van de Koning.

De regionale schaal van het daily urban system wordt in toenemende mate onderkent door bestuurders. Dat blijkt ook uit de dominantie van de term regio in de toespraken. ‘Onze inwoners wonen en werken in een regio,’ betoogt Hans Verheijen, burgemeester van Wijchen, ‘als gemeentebestuur hebben we dan ook bij te dragen aan een sterke regio.’ Een aantal bestuurders refereert – in het verlengde van de Studiegroep Openbaar Bestuur – daarom aan het belang om in regionaal verband een aantal opgaven op te pakken. Het is niet voor niets dat de noodzaak tot ‘samenwerking’ vaker benoemd wordt in de toespraken. ‘Alle grote opgaven die de gemeengrens overstijgen en een sterke positie van de regio als partner vergen, ook richting rijk, kunnen we’, zo stelt Marga Waanders van Dongeradeel, ‘op die regionale schaal het meest efficiënt en effectief uitvoeren[…]Met minder mensen de dingen slimmer doen voor een vitale regio nu en straks; dat is het motto achter de 16 opgaven die we ons zelf hebben opgelegd.’
Hiermee refereert zij tevens aan de deelname van Noordoost-Friesland aan de Proeftuinen Maak Verschil. De deelname van Noordoost-Friesland laat, volgens haar, ‘zien dat niet alleen de dynamiek in grootstedelijke gebieden, maar ook de ontwikkeling van meer perifere regio’ aandacht en steun verdient.’
Het belang om opgaven in regionaal verband op te pakken, heeft consequenties voor het openbaar bestuur – en in het bijzonder voor het rijk. Daarbij gaat het vooral om ruimte voor differentiatie en om het interbestuurlijk aanpakken van vraagstukken. Het vraagt wel ruimte voor de rijke regionale diversiteit in ons land, zo stelt Han Polman, commissaris van de Koning in Zeeland: ‘Heb oog voor regio’s, geef hen de ruimte.  Ga [het rijk, BS] naast de regio’s staan dan bereik je samen meer. Samen maken wij het verschil.’ Ook wordt in diverse toespraken verwezen naar de gemaakte city deals, die positief worden gewaardeerd als een nieuwe vorm van samenwerking door de bestuurslagen heen. 

Geweld
Meer dan in voorgaande jaren was het geweld tegen hulpdiensten een belangrijk thema in de nieuwjaarstoespraken. Aanleiding daarvoor is vooral het geweld tegen hulpdiensten bij Oud en Nieuw, zoals het beschieten van politieagenten met vuurwerk, het uitschelden en fysiek lastigvallen van ambulancepersoneel of het belemmeren van de brandweer bij het blussen van branden. Deze misstanden beperken zich echter niet tot Oud en Nieuw, maar doen zich gedurende het hele jaar voor. Burgemeesters zeggen dat zij zich schamen voor dit gedrag van hun inwoners. Diverse bestuurders merken tevens op dat deze misstanden onder de aandacht van de minister zijn gebracht, en dat het tijd is dat er stevig wordt opgetreden.
Zoals gezegd, wordt het geweld tegen hulpdiensten vooral in verband gebracht met Oud & Nieuw. Een aantal burgemeesters geeft aan dat het tijd wordt het consumentenvuurwerk te beperken, of zelfs helemaal te verbieden, zoals Edo Haan, burgemeester van Maassluis bepleit. In ieder geval moet er aandacht blijven bestaan voor ‘een veiliger viering van oud en nieuw’, zoals Marga Waanders, burgemeester van Dongeradeel zegt. Joan Leemhuis, de commissaris van de Koning in Friesland is zelfs nog wat stelliger: ‘Laten we man en paard noemen: een paar honderd mensen verprutsen oud en nieuw voor honderdduizenden andere Friezen.’

De woningbouw en –markt komt in de nieuwjaarstoespraken vaker aan de orde dan in 2016. Het thema wordt vooral in verband gebracht met het herstel van de economie, dat ook gunstige effecten voor de woningbouw heeft. Twee rode draden zijn daarbij te ontwaren.
De eerste rode draad is de noodzaak tot meer woningbouw, zodat de economie verder kan blijven groeien. Door nieuwe woningen vestigen meer mensen zich in de desbetreffende gemeente, waardoor de economie kan blijven groeien. De tweede rode draad betreft het opstarten van projecten die door de crisis tijdelijk zijn stilgelegd. Francisca Ravestein, burgemeester van Pijnacker-Nootdorp, verwoordt het illustratief: ‘De bouw stagneerde zoals overal in de crisistijd, maar nu gaat de ontwikkeling van een wijk als Ackerswoude heel snel en ook elders wordt weer meer gebouwd.’

Duurzaamheid
Evenals in voorgaande jaren besteeden weinig bestuurders aandacht aan het veranderende klimaat, duurzaamheid of de energietransitie. Enkele burgemeesters en Commissarissen gaan daarbij in op de vraag op welke wijze de klimaatdoelen bereikt moeten worden en hoe het openbaar bestuur daaraan kan bijdragen. Enkele bestuurders zien het vooral als kans om zich als regio op dat terrein te profileren, mede omdat het ook economische kansen voor een regio kan opleveren.
Ank Bijleveld, commissaris van de Koning in Overijssel, gaat in op de rol die het middenbestuur kan spelen in de energietransitie. Zij relateert een aantal kerntaken van de provincie aan deze opgave, te weten de verantwoordelijkheid voor regionale economie, bereikbaarheid en ruimtelijke ordening: ‘De energietransitie vraagt ruimte en wordt steeds zichtbaarder om ons heen. Vanuit onze [provinciale, BS] verantwoordelijkheid voor de Ruimtelijke ordening staan we aan de lat om dit zo goed mogelijk in de woon- en leefomgeving van onze inwoners in te passen’

Het jaar van…
In nieuwjaarstoespraken worden ook vaak grote evenementen binnen een provincie of gemeente aangekondigd. In 2016 vonden veel grootschalige sportevenementen plaats, zoals de start van de Giro, of grote culturele evenementen, zoals de grote Jeroen Boschtentoonstelling in Den Bosch. In bestuurlijk Nederland worden dergelijke evenementen doorgaans beschouwd als een belangrijk instrument om lokale (of regionale) economie te stimuleren. Edo Haan, burgemeester van Maassluis, stelde dat de ‘middenstand in Maassluis nog jarenlang plezier zal hebben van de [Sinterklaas]intocht’
In tegenstelling tot 2016 vinden in het komend minder grootschalige evenementen plaats dan in het afgelopen jaar. Twee evenementen worden meerdere malen genoemd. Dat betreft in de eerste plaats het Europees Kampioenschap voor voetbal voor vrouwen, dat voor het eerst in Nederland wordt georganiseerd. In de tweede plaats betreft dat het 100-jarig bestaan van De Stijl, de kunstbeweging die in 1917 werd opgericht. Ook hier wordt weer de relatie naar de economie gelegd. ‘De viering van ‘100 jaar De Stijl’ geeft het toerisme natuurlijk nog een extra boost’, zegt Willibrord van Beek, commissaris van de Koning in Utrecht. Diverse bestuurders memoreren dit 100-jarig bestaan door een gedicht van een van de dichters uit deze stroming op te nemen.