Versterken ambtelijk vakmanschap cruciaal voor geloofwaardigheid overheid

In de recente verhoren over de toeslagenaffaire kwamen veel kritische noten naar voren over de rol van ambtenaren en over de verhouding tussen ambtenarij en politiek. Wat vinden ambtenaren eigenlijk zelf van deze verhouding? Waar lopen ze tegenaan in hun werk en hoe kijken ze naar hun eigen vakmanschap? Deze en andere vragen kwam aan bod in een enquête die Stichting Beroepseer, in opdracht van de vakbond CMHF[1] (Centrale voor Hogere en Middelbare Functionarissen), dit voorjaar (2020) heeft uitgezet bij 227 leden van CMHF die voor de rijksoverheid werken.

De afgelopen weken was er veel aandacht voor de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) en de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU). De eerste ondervroeg politici en topambtenaren over de oorzaken van de tragische Toeslagenaffaire. De tweede stelde zich de vraag hoe de menselijke maat teruggebracht kan worden bij grote uitvoeringsorganisaties.

Politieke dimensie steeds dominanter
De respondenten[2] van deze enquête werken bij diverse (uitvoerings-)organisaties van het rijk, waarvan de helft bij de Belastingdienst. Het zijn vooral hoger opgeleide ambtenaren met een langjarige ervaring bij hun dienstonderdeel. Zij opereren op een zekere afstand van de politiek, en die afstand wordt ook ervaren door een groot deel van de respondenten. Toch wordt ook de uitvoering steeds politieker. Veel grote kwesties met betrekking tot het functioneren van de overheid hebben betrekking op de uitvoering. Van de laatste jaren kennen we de afhandeling van de aardbevingsschade, de toekenning en verrekening van toeslagen en de uitvoering van het persoonsgebonden budget in de zorg.

Een belangrijke politieke dimensie bij deze kwesties heeft betrekking op wat aan de eigenlijke uitvoering voorafging: onzorgvuldigheden in de afweging van publieke belangen en risico’s (bij de aardgaswinning), politieke keuzes met betrekking tot de stelsels van bevoorschotting en verrekening (bij de toeslagen en de persoonsgebonden budgetten). Een tweede politieke dimensie heeft betrekking op het proces van uitvoering zelf: de aansturing, de taakopdrachten, de politieke ambities die vertaald worden in de regelgeving. Die twee dimensies zijn sterk bepalend voor de context waarbinnen de uitvoering uiteindelijk moet werken.

Kaders
De overgrote meerderheid van de respondenten meent dat de overheid er niet alleen is voor de meerderheid maar ook voor andere belangen, en dat ze aandacht moet schenken aan de burgers die nadeel ondervinden van beleid en regelgeving van de overheid. Dat is een vrijwel onomstreden rechtsstatelijk uitgangspunt, maar levert voor ambtenaren die werken in de uitvoering spanningen op die om morele en professionele afwegingen vragen. Dat geldt nog sterker voor ambtenaren met toezichthoudende en inspecterende taken.  Waar juridische en beleidskaders enerzijds in strijd komen met verlangens en belangen van burgers anderzijds is het juist in de uitvoering moeilijk om de overheidsrol zorgvuldig uit te oefenen.

Een meerderheid van de respondenten vindt het de taak van een ambtenaar om – bij strijdigheid tussen kaders en verlangens van burgers – te zorgen dat de burgers zich schikken in en naar de kaders. De verlangens van burgers staan niet op zichzelf en niet voorop. Vooral bij de inspecties stelt men de kaders voorop. Toch is deze stellingname niet onomstreden, ook binnen de inspecties niet. Een deel van de ambtenaren vindt kennelijk dat zij in bepaalde gevallen kaders in twijfel moeten kunnen trekken. Dat zou aan de orde kunnen zijn indien de nadelige gevolgen van een besluit voor de burger onevenredig groot zijn in de verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zoals bij de toeslagenaffaire, waar grote bedragen aan toeslagen werden teruggevorderd vanwege kleine onvolkomenheden in de verantwoordingen. Daar is in deze enquête niet op doorgevraagd, maar het is zeker een thema waarop moet worden doorgedacht: wat heeft de ambtenaar nodig om in de uitvoering te kunnen zorgen voor een evenredige en rechtvaardige toepassing?

Ruimte voor maatwerk
Een zeer grote meerderheid van de respondenten vindt het wel de zorgtaak van de ambtenaar om te zorgen voor maatwerk binnen de kaders, en ook om te zorgen dat er ruimte komt om dat te doen binnen de uitvoeringspraktijk van de eigen organisatie. Dat laatste wordt door bijna alle respondenten die bij de inspecties werken onderschreven. Maar dat kan alleen als de kaders zich lenen voor maatwerk, en professionele ruimte bieden voor de uitvoeringspraktijk. Daarvoor zijn allereerst de politiek en de beleidsorganisatie aan zet, met intensieve betrokkenheid van de deskundige uitvoerder.

Maar het vereist ook ruimte binnen de eigen organisatie. Dat laatste is volgens een meerderheid van de respondenten in voldoende mate aanwezig. Toch is dit een aandachtspunt. Eén op de zes of de vijf medewerkers ervaart hier beperkingen. Bij de interpretatie van enquêtes wordt aan zo’n uitkomst vaak marginaal aandacht besteed, omdat 15 tot 20 procent van de respondenten immers een duidelijke minderheid is. Die uitleg is echter gevaarlijk als het gaat om een voor de effectiviteit en integriteit van de organisatie wezenlijk aspect. Als 15 tot 20 procent van de medewerkers beperkingen ervaart bij de professionele taakuitoefening kan dat een grote belemmering zijn voor de effectiviteit van de organisatie en voor de inzet van trajecten richting cultuurverandering en professionalisering.

Onafhankelijk en deskundig
Dat de respondenten hun onafhankelijkheid en deskundigheid ook wel richting de politiek willen inzetten blijkt uit de reactie op enkele stellingen over de verhouding tot de politiek: een grote meerderheid wil de politiek (kunnen) tegenspreken wanneer uitgangspunten niet kloppen, beoogde effecten niet kunnen optreden, of waar men ziet dat het optreden in strijd komt met morele beginselen. Op die punten is er een kleinere groep die geen stelling neemt. Als die tegenspraak desondanks onvoldoende tot uiting komt zitten de belemmeringen dus niet in de eerste plaats bij de medewerkers, maar wellicht meer in de afstand tot de politiek en bij de ontmoedigingen in de organisatie. Dit speelt overigens niet alleen in uitvoeringsorganisaties.

Het (ongevraagd) advies van de Raad van State over de Ministeriële verantwoordelijkheid[3] dat in juni van dit jaar verscheen, stelt hierover: “Kritische reflectie, intern debat en tegenspraak worden in dat verband minder vanzelfsprekend en in de ambtelijke organisatie ook te weinig gestimuleerd of soms zelfs ontmoedigd. Ten slotte is er ook in de uitvoering voor ambtenaren veel veranderd. Ook daar is de professionele ruimte verminderd en worden van de ambtenaar soms tegenstrijdige acties verlangd. Niet alleen de beleidsvorming maar ook de uitvoering is politieker geworden. Daardoor zijn de ambtelijke rollen en professionele standaarden van ambtenaren op de verschillende niveaus minder duidelijk geworden.”

Kernwaarden
Deskundigheid, betrouwbaarheid, rechtvaardigheid en onafhankelijkheid zijn waarden die de respondenten aanwezen als de meest belangrijke voor het uitoefenen van hun beroep. Ze bieden een breed en evenwichtig pakket, met een accent op ethische waarden. Dit laat zien dat de respondenten zich bewust zijn van de morele aspecten van hun werk als ambtenaar. Deze waarden kunnen een belangrijk fundament bieden om goed en met gezag hun werk te kunnen doen. Het eerdergenoemde advies van de Raad van State vraagt ook aandacht voor kernwaarden van het ambtelijk professioneel handelen. Het noemt daarbij de volgende: objectiviteit, onpartijdigheid, inhoudelijke deskundigheid, en loyaliteit. De door de respondenten gekozen waarde onafhankelijkheid sluit nauw aan op de waarden onpartijdigheid en objectiviteit uit het advies. De waarden deskundigheid en loyaliteit staan ook bij de respondenten hoog genoteerd.

Het advies van de Raad van State richt zich op de waarden die vooral essentieel zijn in het handelen richting de ministeriële verantwoordelijkheden. Bij de respondenten scoren tevens een aantal andere waarden hoog die belangrijk zijn in de richting van de samenleving en die daarom wezenlijk zijn voor het beroepsprofiel van de ambtenaar, zeker ook van de ambtenaren die in de uitvoering werken: zorgvuldigheid, aanspreekbaarheid, rechtmatigheid, menselijkheid, dienstverlenend.

Bijdragen aan het gezag van de overheid
Uit de verhoren van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties trekt de Volkskrant enkele interessante voorlopige conclusies: het is voor sommige burgers te ingewikkeld; de automatisering is doorgeschoten; het wantrouwen regeert bij de overheid; er is te weinig invloed van de werkvloer; de Tweede Kamer maakt het soms niet eenvoudiger.[4]

Naast de lessen die de Tweede Kamer hopelijk zelf trekt over haar eigen rol, is het voor ambtenaren van belang dat zij een eigen rol krijgen bij het ontwikkelen en behouden van overheidsgezag. Om bij te dragen aan, zoals de Nationale Ombudsman het vorig jaar verwoordde: “een overheid die altijd aanspreekbaar is, ongeacht waar een burger woont of wat hij verdient. Een website of een app kan behulpzaam zijn, maar uiteindelijk heeft de burger altijd recht op menselijk contact met de overheid.”[5]
De overheid moet voor de burger weer meer rechtstreeks aanspreekbaar zijn. Daar heeft de ambtenaar een belangrijke rol, juist ook in de uitvoering van overheidsbeleid. Investeer daarom in ambtelijk vakmanschap, erken de deskundigheid van ambtenaren en geef ze de discretionaire ruimte om maatwerk te bieden waar nodig. Op die manier kunnen ambtenaren bijdragen aan het gezag van de overheid en werken aan het herstel van vertrouwen.

Noten

[1] De CMHF is een onafhankelijke koepel van 43 beroepsverenigingen uit acht sectoren met circa 57.000 leden. De sector rijksoverheid bestaat uit circa 5.000 leden. De CMHF is aangesloten bij de Vakcentrale voor Professionals (VCP). www.cmhf.nl.

[2] 76% van de respondenten is man. 74% van de respondenten is universitair opgeleid, 20,5 % heeft een HBO-opleiding afgerond. De gemiddelde leeftijd is 58 jaar. Het gemiddeld aantal dienstjaren is 31 jaar.

[3] Uit het ongevraagde advies van de Raad van State over Ministeriële verantwoordelijkheid: zie Hoofdstuk 4: “En nu verder! Paragraaf 4.6. Versterking politiek-ambtelijke verhoudingen”.

[4] “Waarom burger én ambtenaar zo vaak de weg kwijtraken”, De Volkskrant, 13 november 2020.

[5] “Waarom de burger de overheid niet meer vertrouwt”, Trouw, 5 maart 2020.