Waarom laten kwetsbare groepen toeslagen liggen?

Jaarlijks blijven er miljoenen aan toeslagen en inkomensondersteunende regelingen liggen bij gemeenten en de rijksoverheid. Vaak gaat het om maatregelen die juist zijn bedoeld voor de kwetsbaarste groepen, die gemiddeld voor zo’n 15 procent van hun besteedbaar inkomen afhankelijk zijn van deze toeslagen (ministerie van Financiën, 2019). Dat roept voor beleidsmakers een belangrijke vraag op: waarom vragen juist kwetsbare groepen minder toeslagen aan? Dat onderzocht ik in mijn masterscriptie waarmee ik de tweede prijs won van de Algemene Rekenkamerscriptiewedstrijd.

Rationeel gezien kun je stellen dat het niet-gebruik van toeslagen geen probleem is: als mensen een toeslag niet aanvragen, zullen ze deze wel niet nodig hebben. In de praktijk heeft het niet-gebruik van toeslagen vanuit zowel het perspectief van de burger als de overheid substantiële negatieve aspecten. In de context van de burger resulteert het in grotere armoede (Bargain, Immervoll, & Viitamäki, 2012). Vanuit het perspectief van de overheid verstoort het niet-gebruik van toeslagen het beoogde positieve welvaartseffect van toeslagen op kwetsbare groepen.
Daarnaast maakt niet-gebruik van toeslagen doelgroepgerichte beleidsvoering vanuit de overheid complexer en daardoor minder effectief (Fuchs, Gasior, Premrov, Hollan, & Scoppetta, 2020). Dit verlaagt de potentie van overheden om effectieve armoedebestrijding uit te voeren. Eventuele financiële voordelen voor overheden door hoger niet-gebruik van toeslagen op de korte termijn worden daardoor grotendeels tenietgedaan door hogere publieke uitgaven op de lange termijn als gevolg van deze toenemende maatschappelijke problematiek (Dubois & Ludwinek, 2015).

Vanuit een theoretisch perspectief is de belangrijkste factor bij het niet-gebruik van toeslagen de relatieve waarde van die toeslagen. Simpel gezegd zal een toeslag die voor een persoon weinig oplevert resulteren in hoger niet-gebruik. Logischerwijze zou je daarom verwachten dat de laagste inkomens relatief het meeste gebruikmaken van toeslagen: immers, de relatieve waarde van toeslagen is voor deze groep het hoogst. (Baicker, Congdon, & Mullainathan, 2012).
Toch lijkt, gezien het hoge niet-gebruik van bepaalde regelingen, de Nederlandse beleidspraktijk niet overeen te komen met deze constatering. Zo ligt het niet-gebruik van grote landelijke toeslagen, zoals de huurtoeslag, tussen de 10 procent en 20 procent (Berkhout, Bosch, & Koot, 2019). Voor inkomensondersteunende regelingen, zoals de aanvullende inkomensvoorziening ouderen, loopt dit op percentage op naar een niet-gebruik van 30 procent (Slagman, Lauritsen, Visser, & Blom, 2023). Voor veel gemeentelijke regelingen, zoals bijvoorbeeld de collectieve zorgverzekering, loopt dit percentage al op tot 50 procent (Simonse, van Dillen, Knoef, van Dijk, & van Dijk, 2024).

Belemmeren
Voor verschillende groepen blijken er dus barrières te zijn die gebruik van deze voorzieningen belemmeren. Een mogelijke verklaring hiervoor kan gevonden worden in zogeheten informatiekosten. Met informatiekosten wordt gerefereerd aan de relatieve complexiteit van het aanvragen van een toeslag (Hernanz, Malherbet, & Pellizzari, 2004). Die bepaalt direct en indirect hoeveel tijd iemand nodig heeft voor het aanvragen van een toeslag. Deze relatieve complexiteit wordt beïnvloed door verschillende factoren, zoals taalvaardigheid en kennis over toeslagen (Tempelman & Houkes-Hommes, 2016).
In het Nederlandse toeslagenstelsel zijn er verschillende factoren herkenbaar die deze relatieve complexiteit vergroten. Ten eerste is informatie over toeslagen zeer versnipperd. Informatie over toeslagen en inkomensondersteunende regelingen staat grotendeels verspreid over verschillende websites. Dit maakt het lastig voor burgers om de kennis te verkrijgen, vooral als hier nog complicerende factoren een rol spelen zoals een taalachterstand of fysieke belemmeringen. Zo is bijvoorbeeld zichtbaar dat veel gemeentelijke regelingen grotendeels ongebruikt blijven, doordat de doelgroep simpelweg niet van het bestaan af weet.
Ik heb mijn eigen onderzoek toegespitst op een relatief nieuwe factor binnen informatiekosten: digitale complexiteit. Communicatie en bedrijfsvoering vanuit overheden wordt steeds meer gedigitaliseerd. Voor het aanvragen van de meeste toeslagen is tegenwoordig een DigiD nodig. Daarnaast is veel informatie enkel nog online te vinden. Dit terwijl bepaalde groepen, waaronder ouderen en mensen met beperkte taalvaardigheden, relatief slechte digitale vaardigheden hebben. Dit resulteert voor deze groep daardoor in grotere relatieve complexiteit en daardoor groter niet-gebruik van toeslagen.

Inkomenstoets
Daarnaast is er bij het niet-gebruik van toeslagen een belangrijke rol weggelegd voor problemen in het administratieve proces. Door fouten aan de kant van zowel de toeslagverlener als de toeslagaanvrager kunnen er significante vertragingen optreden voordat iemand een toeslag daadwerkelijk ontvangt (Hernanz, Malherbet, & Pellizzari, 2004). Dit administratieve proces resulteert in grotere onzekerheid voor de aanvrager, en vervolgens een hoger niet-gebruik (Tempelman & Houkes-Hommes, 2016).

Bovendien maken veel regelingen gebruik van een inkomenstoets. Dat kan verschillende redenen hebben, bijvoorbeeld als fraudecontrole maar ook om het beleid doelgroepgerichter te maken. Zo’n inkomenstoets zorgt echter ook voor grotere onzekerheid bij de aanvrager: verdien ik, met bijvoorbeeld mijn vakantiegeld of mijn onregelmatige uren, niet te veel voor deze toeslag? Concreet zullen bepaalde groepen de toeslagen daardoor niet of minder aanvragen. Het is aannemelijk dat door de toeslagenaffaire dit effect alleen nog meer groter is geworden. Naast de onzekerheid over het wel of niet in aanmerking komen voor de toeslag is er nu ook veel angst over het moeten terugbetalen van toeslagen.

Complex probleem
Zoals hierboven beschreven is het niet-gebruik van toeslagen een zeer complex probleem. Een simpele oplossing bestaat daarom niet. Wel kunnen we constateren dat het systeem van toeslagen en regelingen voor zowel burger als overheid op dit moment te ingewikkeld is. Ik heb mijn onderzoek voornamelijk toegespitst om informatiekosten en dan voornamelijk de rol van digitale complexiteit. In deze context kan er via relatief kleine aanpassingen al voortgang geboekt worden om het niet-gebruik van toeslagen te verminderen.
Ten eerste kun je denken aan het verder centraliseren van informatie over toeslagen en regelingen. Door de verspreiding van informatie over verschillende websites kan het voor sommige groepen relatief complex zijn om informatie te vinden. Dat wordt versterkt doordat verschillende ministeries en decentrale overheden allemaal eigen regelingen en toeslagen hebben, terwijl de burger dit vaak als een overheid ziet. Hier valt op alle niveaus daarom nog veel winst te behalen.
Ten tweede is het aan te raden om overheidscommunicatie voor mensen met slechtere taalvaardigheden toegankelijker te maken. Bepaalde instanties zoals de Belastingdienst maken hier recentelijk al grote stappen in. Toch is ook hier nog veel winst te behalen, bijvoorbeeld rondom de leesbaarheid en toegankelijkheid van gemeentewebsites.
Tot slot is het belangrijk om niet enkel in online communicatie te investeren. Zo kunnen fysieke methoden, zoals loketten bij de gemeenten of intermediairs in bibliotheken en buurhuizen, grote impact hebben op het lokale niet-gebruik voor de aller kwetsbaarste groepen. Voor veel mensen is onzekerheid en daaraan gekoppeld vertrouwen namelijk van groot belang in het wel of niet aanvragen van een toeslag. Dit vertrouwen is voor velen binnen deze groep echter enkel te verkrijgen door middel van een luisterend oor en een menselijk gezicht.

Bibiografie

• Baicker, K., Congdon, W., & Mullainathan, S. (2012). Health insurance coverage and take-up: lessons from behavioral economics. Milbank Quarterly, 90(1), 107-134. Opgehaald van https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/22428694/.
• Bargain, O., Immervoll, H., & Viitamäki, H. (2012). No claim, no pain. Measuring the non-take-up of social assistance using register data. The Journal of Economic Inequality, 10, 375–395. Opgehaald van https://link.springer.com/article/10.1007/s10888-010-9158-8.
• Berkhout, E., Bosch, N., & Koot, P. (2019). Gebruik (en niet-gebruik) van toeslagen in Nederland: empirische analyse van huurtoeslag en kindgebonden budget. CPB Achtergronddocument. Opgehaald van https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Achtergronddocument-nov2019-Gebruik-van-toeslagen-in-Nederland.pdf.
• Dubois, H., & Ludwinek, A. (2015). Access to social benefits: Reducing non-take-up. Opgehaald van https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/5fdce120-fb8c-4c31-960f-243f509e5e51.
• Fuchs, M., Gasior, K., Premrov, T., Hollan, K., & Scoppetta, A. (2020). Falling through the social safety net? Analysing non-take-up of minimum income benefit and monetary social assistance in Austria. Social Policy & Administration, 54(5), 827-843. Opgehaald van https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1111/spol.12581.
• Hernanz, V., Malherbet, F., & Pellizzari, M. (2004). Take-up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence. OECD Social, Employment and Migration Working Papers, 17. Opgehaald van https://doi.org/10.1787/525815265414.
• Ministerie van Financiën. (2019). Eenvoud of maatwerk: uitruilen binnen het bestaande toeslagenstelsel. IBO Toeslagen Deelonderzoek 1. Opgehaald van https://archief.rijksbegroting.nl/system/files/12/eindrapport-toeslagen-deel-1.pdf.
• Simonse, O., van Dillen, L., Knoef, M., van Dijk, W., & van Dijk, E. (2024). Waarom laten mensen toeslagen liggen? Gerõn, 2024(1). Opgehaald van https://gerontijdschrift.nl/readlists/nr-1-maart-2024/.
• Slagman, A., Lauritsen, D., Visser, A., & Blom, M. (2023). Niet-Gebruik Inkomensondersteunende Regelingen SZW: Een Synthesestudie. Significant APE. Opgehaald van https://ape.significant-groep.nl/rapportages/synthesestudie-niet-gebruik-inkomensondersteunende-regelingen.
• Tempelman, C., & Houkes-Hommes, A. (2016). What Stops Dutch Households from Taking Up Much Needed Benefits? The Review of Income and Wealth, 62(4), 685-705. Opgehaald van https://doi.org/10.1111/roiw.12197.