Jos Blank (voorzitter IPSE Studies en voormalig hoogleraar) doet onderzoek naar productiviteit en doelmatigheid binnen de overheid. Van zijn hand verscheen recent het essay Overheidsbeleid lijdt aan het Münchhausen ‘by proxy’ syndroom. Hierin stelt Blank dat grote delen van de publieke dienstverlening in crisis verkeren, als gevolg van ontoereikend management en overheidsbeleid.
Je stelt dat het niet goed gaat met de overheid en vergelijkt haar met een zieke patiënt (ziekte van Baumol). Waarom gebruik je deze metafoor en wat bedoel je hiermee?
‘Het gebruik van de ziektemetafoor komt van econoom Baumol die de theorie cost disease ontwikkelde, ook wel bekend als de Ziekte van Baumol. Dit houdt in dat de productiviteit in de publieke dienstverlening achterloopt ten opzichte van de marktsector. De publieke dienstverlening wordt relatief duurder, omdat het salaris van ambtenaren in de pas moet lopen met de marktsector. Anders wil niemand meer in de publieke sector werken, is de gedachte.’
‘Dat verschijnsel – het steeds duurder worden van de publieke dienstverlening door de achterblijvende productiviteit – werd als een wetmatigheid gezien en daar heb ik me heel erg tegen verzet. Want van alle technologische vernieuwingen die plaatsvinden en waar bedrijven van profiteren, kan de publieke dienstverlening net zo goed profiteren. Maar door veel beleidsmakers werd de ziekte van Baumol als een soort excuus gebruikt voor het onderpresteren van de overheid. Overigens is Baumol later in zijn carrière ook op zijn eigen theorie teruggekomen.’
‘Het geven van meer geld is juist een probleem’
‘Er bestaat een aantal ideeën of mechanismen waardoor de publieke dienstverlening steeds verder achteruitgaat. In lijn met de metafoor van Baumol heb ik die verslechtering als een ziekte aangeduid. Zo kwam ik bij het Münchhausen-by-proxysyndroom terecht. Dat gaat over ziektes bij kinderen die door de verzorgers in stand worden gehouden. Dat is wat je in publieke dienstverlening ook terugziet. Door verkeerd overheidsbeleid maken we onszelf alleen maar zieker. Dit komt het vaakst tot uiting in de gedachte dat met geld alles op te lossen is. Maar ik zie het geven van meer geld juist als een probleem.’
Je stelt dat overheidsbeleid lijdt aan drie beleidskwalen: beleidsobesitas, het kwaliteitssyndroom en de schaalkwaal. Wat zijn deze drie kwalen en welke is volgens jou het meest hardnekkig?
‘Dat vind ik een lastige vraag, want ik denk dat ze alle drie al lang en veel voorkomen. Het fenomeen dat met geld alles is op te lossen, ook wel aangeduid als “beleidsobesitas”, is een kwaal van de laatste tijd. Tegelijkertijd loop ik al mijn hele carrière tegen de “schaalkwaal” aan, waarbij de gedachte overheerst dat opschalen altijd voordeliger is. De schaalkwaal wordt vaak samen met het “kwaliteitssyndroom” genoemd.’
‘Dit laatste gaat om de onterechte veronderstelling dat productiviteit en kwaliteit niet samengaan. De laatste 10 à 15 jaar houdt men zich meer bezig met kwaliteitsontwikkeling. Op basis van die onderzoeken is het onzinnig om te zeggen dat er een directe trade-off is tussen kwaliteit en doelmatigheid. Vaak blijken die twee juist hand in hand te gaan. Wanneer de kwaliteit van een dienst hoog is, zijn vaak ook de processen efficiënt ingericht, zo blijkt. Kwaliteit en doelmatigheid lopen eerder met elkaar in de pas dan dat ze elkaar in de weg zitten. Dat besef is voor veel mensen een eyeopener.’
Als je de doelmatigheid van de publieke dienstverlening vergelijkt met 20 jaar geleden, wat is er volgens jou nu anders? Waren de problemen die je nu aankaart er destijds ook?
‘Die waren er destijds ook. Ik ben met dit soort onderzoeken 35 jaar geleden begonnen. Het was toen helemaal nieuw om met een bedrijfsmatige bril naar de dienstverlening te kijken. We hebben toen al een heleboel problemen geadresseerd. We zijn nu 35 jaar verder en er is niet heel veel verbeterd.’
De productiviteitsgroei loopt binnen de publieke dienstverlening achter ten opzichte van de private sector. Wat is de voornaamste reden dat de productiviteit binnen de overheid achterblijft?
‘De gedachte dat je problemen kunt oplossen met het geven van meer geld, leidt enkel tot meer problemen. Daarom gebruik ik de beeldspraak van een patiënt met obesitas, die geef je toch ook geen extra suiker? Maar dat gebeurt vaak wel. In plaats van het probleem te adresseren, wordt er om meer geld gevraagd. Zodra er extra geld wordt gegeven, gebruiken de instellingen dat hoe dan ook. Maar als daar niets tegenover staat, verpest dat de doelmatigheid alleen maar verder.’
Is het wel mogelijk om de publieke sector met de private sector te vergelijken als het gaat om het meten van productiviteit? De publieke sector heeft immers geen winstoogmerk en kent geen concurrenten.
‘Ik spiegel de publieke sector niet aan de private sector. Wij stellen enkel de productiviteitsontwikkeling binnen een sector vast. Bij een aantal instellingen is die gewoon laag of zelfs negatief. Het is verontrustend dat je steeds meer geld nodig hebt om hetzelfde te kunnen doen. Maar dat er een verschil is tussen de private en publieke sector, vind ik niet zo vreemd.’
‘In de publieke dienstverlening mis je prikkels van concurrentie’
‘Tegelijkertijd kan je toch best wat vragen van de publieke sector? Ambtenaren gaan per slot van rekening met de belastingcenten van burgers om. We mogen van overheidsorganisaties best wat verwachten. Indien zij het afgelopen jaar met een bepaald budget zijn uitgekomen, moet hen dat ook het volgende jaar lukken én het liefst nog iets beter. We krijgen immers allemaal toegang tot betere technologie en daar profiteert de publieke sector ook van. In het ziekenhuis wordt allerlei technologie binnengehaald die zaken makkelijker en sneller maken dan vroeger. Dit alles moet je op een of andere manier terugzien in de productiviteitscijfers.’
Maar waarom neemt de productiviteit in de private sector wel toe en niet in de publieke? Ligt dat aan het verschil in kenmerken of dat wij als overheid “ziek” zijn?
‘Ik maak de vergelijking met een ziekte, want van de meeste ziektes kun je in principe genezen. Maar dan moet je daar wel wat voor doen. Net zoals een patiënt die op tijd zijn medicijnen inneemt. De prikkels van concurrentie mis je in de publieke dienstverlening. Daarom vind ik dat we eerder moeten ingrijpen op het moment dat diensten niet geleverd worden. Bij ondermaats presteren van scholen moet bijvoorbeeld het management vervangen worden of de school moet worden gesloten. Dat soort mechanismen wil ik graag inbrengen in de publieke sector.’
‘Politici denken te veel op de korte termijn’
Zijn er ook lichtpuntjes te noemen, waarbij het wel goed gaat met de productiviteit in overheidsland?
‘Ik wil zeker niet het beeld oproepen dat het overal slecht gaat in de publieke dienstverlening. Want het gaat op veel plekken ook echt heel goed. Een deel van de uitvoeringsorganisaties toont al jaren goede resultaten. Waarom krijgen zij het daar wel voor elkaar? Wat doen ze daar anders? Door naar die goede voorbeelden te kijken, kun je van elkaar leren.’
Wat is de eerste stap die beleidsmedewerkers, overheidsmanagers en politici kunnen zetten om de productiviteit in de publieke dienstverlening te verbeteren?
‘Zet de hand op de knip! Leer het rondstrooien van geld nou eens af. Stel, er is een nieuw beleidsterrein, dan kan er extra geld op tafel komen. Maar bij bestaande dienstverlening, waarbij de productiviteit achterblijft, moet men niet meteen denken dat het neerleggen van geld op tafel het probleem oplost. Die reflex moeten we in de publieke dienstverlening afleren.’
Bij wie ligt de verantwoordelijkheid om dit op te lossen?
‘Het is een wisselwerking. Politici denken te veel op de korte termijn. Ze willen zichzelf profileren en om stemmen te winnen, zullen ze altijd geneigd zijn budgetten te verruimen.’
‘Ten tweede ligt er een probleem in de beleidswereld zelf. Plannen van politici worden vaak meteen vertaald naar nieuw beleid. Er is de afgelopen tijd veel geklaagd dat ambtenaren soms te loyaal zijn. Ambtenaren krijgen misschien niet genoeg ruimte om af en toe op de rem te trappen als politici iets willen.’
‘Ten derde ligt een probleem bij de dienstverleners zelf. Zij absorberen dat geld namelijk wel. Welke school zou geld weigeren om twee extra leraren aan te nemen? Dus indien er op het einde van het jaar veel geld in de kas ligt, speelt geld geen rol meer. Een ander voorbeeld is dat wij als onderzoekers vaak een bulk aan onderzoeksverzoeken ontvangen aan het einde van het jaar. Er is dan veel geld over op de ministeries en dat moet weggezet worden. Het is een bekend probleem dat de publieke dienstverlening niet in staat is om geld op te potten voor het volgende jaar.’
Beeld: Marijn Fidder
