Burgerparticipatie is veel meer dan een burgerberaad

Als het onderwerp burgerparticipatie ergens ter sprake komt, blijkt dat daarbij in veel gevallen met name wordt gedacht aan burgerberaden, hoewel dat lang niet de meest voorkomende vorm van burgerparticipatie is. Naast burgerberaden zijn er heel wat andere vormen van burgerparticipatie die goede (en zelfs betere) resultaten hebben opgeleverd.

Beeld: Pixabay

Voorbeelden zijn dorps- en wijkraden, dorpscoöperaties, buurtcomités, werkgroepen/taskforces, dialoogtafels, burgerinitiatieven, actiegroepen, meldpunten met contactambtenaren, burgerpeilingen, burgeramendementen/uitdaagrecht, samenwerkingsverbanden, cocreatieprocessen. Voordelen van deze vormen zijn: in veel gevallen grote en langdurige inzet van burgers, benutting van kennis en creativiteit onder burgers, constructieve inhoudelijke dialoog, veel contactmogelijkheden met alle betrokkenen aan overheidszijde en belangenpartijen, belangengroepen onder burgers zijn er directer bij betrokken, en bovenal zijn er meer mogelijkheden om er een leerproces van te maken.
Op Overheid.nl wordt burgerparticipatie bij gemeenten gedefinieerd als een manier van werken waarbij inwoners, direct of indirect, de kans krijgen om invloed uit te oefenen op de ontwikkeling, uitvoering en/of evaluatie van beleid, projecten en plannen. Bij burgerparticipatie wordt deze samenwerking geïnitieerd door de gemeente en ligt het eigenaarschap bij de gemeente. Onder inwoners verstaan we ook instellingen, organisaties, ondernemers, adviesorganen, verenigingen, kern-overleggen en dorpsnetwerken.
Volgens het Bureau Burgerberaad is een burgerberaad een manier om inwoners en politici gelijkwaardig te laten samenwerken. Een burgerberaad bestaat uit een gelote groep van ongeveer 100 mensen. Samen vormen die een afspiegeling van de samenleving (van een gemeente, regio of land), waarin iedereen zich kan herkennen.
Het mag duidelijk zijn dat een burgerberaad past binnen de definitie van Overheid.nl maar ook dat een burgerberaad een van de vele vormen is, waarbij de vraag kan worden gesteld wat de merites hiervan zijn in vergelijking met die andere vormen. Het is wat ons betreft in elk geval geen goed idee om burgerparticipatie te concentreren in burgerberaden, omdat dit nadelig zou uitpakken voor al die andere vormen.

Burgerberaden nader beschouwd
Een belangrijk kenmerk van burgerberaden is de gewogen loting onder burgers die zich hebben gemeld om mee te mogen doen. Wat is eigenlijk de bedoeling daarvan? Gaat het om een soort correctie op de volksvertegenwoordiging die meestal lang geen goede afspiegeling is van de samenleving? Zie bijvoorbeeld de samenstelling van het parlement. Parlementariërs zijn hoger opgeleid, vooral in de alfa- en gammadisciplines, hebben vooral loopbanen in de publieke sector gehad, komen vooral uit de Randstad, behoren tot nog geen 3 procent van de burgers die lid zijn van een politieke partij en tot een nog veel kleiner percentage dat actief meedoet in zo’n partij. Een burgerberaad is (afhankelijk van de gebruikte criteria) wellicht representatiever, maar kan of moet dat zo’n scheefgetrokken parlement wel compenseren?
Vreemder is wat ons betreft dat door die loting burgers erin terechtkomen met weinig of geen kennis over de onderwerpen die worden behandeld. Bij volksvertegenwoordigers kun je nog wel zeggen dat er een selectie is geweest op basis van eerder getoonde kennis en vaardigheden, maar bij een loting is dat juist niet het geval. Het betekent ook dat gemotiveerde burgers met veel kennis weinig kans maken om mee te mogen doen, terwijl hun inbreng juist van grote betekenis zou kunnen zijn.
Wellicht is het aantrekkelijker voor de overheid om met burgers zonder kennis om te gaan, maar wat is dan de toegevoegde waarde van een burgerberaad? Misschien geeft het een beeld hoe burgers zouden reageren in een referendum, wat een signaal zou kunnen geven dat een bepaald besluit beter niet genomen zou kunnen worden. Maar dat lijkt een geringe opbrengst in verhouding tot de pretenties die worden toegeschreven aan een burgerberaad en zeker ook in verhouding tot de ermee gemoeide kosten.
Tegelijkertijd worden (juist niet via een loting) belanghebbende partijen als een soort voorkeursgroep betrokken bij de beleidsontwikkeling die veel kennis van zaken hebben, ruim de gelegenheid krijgen om hun belangen uit te spelen en die veel meer mogelijkheden krijgen tot beïnvloeding dan in een burgerberaad ingelote inwoners gedurende pakweg een vijftal bijeenkomsten. De deelnemende ambtenraren zijn uiteraard evenmin via een loting erbij betrokken. Hoe evenwichtig is dat eigenlijk? Kan burgers in een burgerberaad daar wel voldoende tegenspel aan bieden? 
Je kunt een burgerberaad wellicht zien als een grondige burgerpeiling. De vraag is dan wel of de informatie die de deelnemers krijgen voorgeschoteld een objectief beeld geeft van de onderwerpen die worden besproken. Burgers met nauwelijks kennis over een bepaald onderwerp kunnen zelf lastig inschatten hoe objectief de informatie is, waardoor ze makkelijk tot een bepaalde conclusie worden verleid.

Burgers `onder nauwelijks kennis over een bepaald onderwerp kunnen makkelijk tot een bepaalde conclusie worden verleid

De vraag is ook in welke mate burgerberaden weinig zeggende algemeenheden krijgen voorgelegd zoals dat er meer gebouwd moet worden of dat er gezonder geleefd moet worden. Daar zal iedereen het mee eens zijn, maar daarmee heb je nog geen inzicht hoe zoiets kan worden bereikt. Zie bijvoorbeeld het onlangs uitgebrachte advies op het gebied van klimaatbeleid. Wat voegt dat advies van het betreffende burgerberaad eigenlijk toe aan het abstracte beleidsdoel dat al heel lang actueel is maar nog steeds onvoldoende is omgezet in concreet beleid? De kosten hiervan zijn hoog en de baten zijn in verhouding hiermee tamelijk laag. Een digitale peiling onder burgers had vast hetzelfde resultaat opgeleverd tegen aanzienlijk lagere kosten.
Een andere vraag is of er wel wat gedaan wordt met de adviezen van burgerberaden. Adviezen van burgerberaden die in lijn liggen met wat de overheid en belangenpartijen eigenlijk al hadden bedacht zullen uiteraard welkom zijn. Die bevestigen de reeds bedachte plannen en versterken de hiermee verbonden belangen. Maar als een advies nou eens ingaat tegen die plannen en belangen, wat gebeurt er dan? Wordt er alsnog gehoor gegeven aan dat advies of wordt er geprobeerd dit advies te omzeilen? Dat laatste kan op diverse manieren: vertragingstactieken, schijnbewegingen, partiële tegemoetkomingen of gewoonweg stilzwijgend negeren. Worden er met burgerberaden vooraf wel heldere afspraken gemaakt hoe met hun adviezen wordt omgegaan?
Het lijkt ons in elk geval verstandig om eens grondig te onderzoeken wat tot nu toe de impact van burgerberaden is geweest op de beleidsontwikkeling en besluitvorming van overheden. Daarover is nog maar weinig informatie beschikbaar. En dan vooral ook nagaan wat zou helpen om de impact te vergroten.

Een voorbeeld nader beschouwd: Burgerberaad Zuid-Holland
In januari tot en met maart 2023 heeft de provincie Zuid-Holland een burgerberaad laten organiseren door de Stichting G1000. Op voorhand is een selectie gemaakt uit de bevolking en hebben 75.000 huishoudens (van de 1,8 miljoen in Zuid-Holland) een brief ontvangen met een verzoek om mee te doen aan het burgerberaad. Van 1.500 (2 procent van de aangeschreven huishoudens) is er een positieve reactie op gekomen die wederom via selectie en weging (criteria: leeftijd, geslacht, woonplaats, opleidingsniveau en taal) zijn teruggebracht naar iets minder dan 360 deelnemers. Naast deze gewogen groep is er een niet-gewogen groep (bestaande uit politici, bedrijven/instellingen en ambtenaren) uitgenodigd en integraal toegevoegd.
Op drie thema’s is door in totaal 140 tot en met 160 personen per keer en per onderwerp van gedachten gewisseld in meerdere (betaalde) sessies en uiteindelijk met een grote hoeveelheid beleidswensen gekomen (113 in totaal). De thema’s waren: wonen, toekomst van het platteland en leefbaarheid, verkeer en vervoer.
Ruim een jaar na afsluiting is het akkoord aangeboden aan PS en GS en onderwerp van bespreking geworden. De beleidswensen zijn geformuleerd in de trant van: meer aandacht voor seniorenwoningen, meer onderzoek woonbehoeften nodig, informatiepunt openen en dergelijke. Veel zaken passen in bestaand provinciaal beleid en worden (gedeeltelijk) overgenomen. Uiteindelijk besloot GS van de 113 adviezen er 40 over te nemen, 50 gedeeltelijk over te nemen en 23 af te wijzen. Hierbij moet worden aangetekend dat nog niet zeker is wat er uiteindelijk van de overgenomen adviezen terecht gaat komen. Of zou hier de dooddoener ‘we nemen ze mee’ van toepassing zijn?

Of zou hier de dooddoener ‘we nemen ze mee’ van toepassing zijn?

Opvallend was het grote aantal ingelote deelnemers dat ondanks aanmelding toch verstek liet gaan (155 van de circa 450). De overall teneur van de overgebleven deelnemers was positief, mede door een goede organisatie en wellicht ook de betaling. Wel meldden deelnemers dat: kaders onduidelijk waren en dat de rol van de provincie, en de inbreng van politici en ambtenaren in het proces te stevig was. Lees de evaluatie.
Als het gaat om de lotingssystematiek vallen de volgende zaken op:

• Het gewogen proces is een kostbare aangelegenheid, zowel in geld, tijd als in organiserend vermogen. Hoe verhoudt zich dat tot het resultaat daarvan? Kan het inventariseren van beleidswensen en accenten niet sneller, breder en goedkoper? En wat was eigenlijk de meerwaarde van toepassing van het representativiteitsbeginsel aan de burgerkant?
• Hoe representatief waren de 300 personen die uiteindelijk hebben meegedaan? Denk daarbij aan het no-show effect en de validiteit van de wegingscriteria. Denk hierbij ook aan het feit dat talloze Nederlanders moeite hebben met lezen, schrijven en rekenen, terwijl de leesvaardigheid van jongeren zorgwekkend aan het dalen is.
• Wat is de invloed geweest van het feit dat de deelnemende bedrijven/instellingen zonder loting zijn toegelaten? Hoe representatief waren zij voor alle bedrijven/instellingen in de provincie? Wat was de invloed van de deelnemende ambtenaren en in welke mate stelden die zich neutraal op?
• In hoeverre speelde betaling een rol bij aanmelding? De response van 2% van de aangeschreven inwoners was al erg laag, maar hoe zou de response zijn geweest als er geen sprake zou zijn van betaling en welke invloed zou dit kunnen hebben gehad op de gemaakte keuzes?
• Wat is/wordt er uiteindelijk gedaan met de adviezen?

Conclusie en aanbevelingen
Bij alle vormen van burgerparticipatie moet je waken voor de alibi-functie: we kunnen als overheid zeggen dat we burgers laten meedoen. Maar het gaat erom of burgers een serieuze inbreng hebben gehad, niet zozeer als correctiemechanisme op de politiek maar vooral als medevormgever van beleid dat uiteindelijk voor burgers bedoeld is, waardoor dat beleid beter past in de samenleving en bovendien betere resultaten oplevert. Burgerberaden op basis van lotingen lopen volgens ons een flink risico om niet veel meer op te leveren dan die alibi-functie.
Zijn wij dan tegen burgerberaden? Zeker niet, maar wij hebben wel de volgende aanbevelingen om het functioneren van burgerberaden te verbeteren.

1. Betrek burgers ook bij de opzet van een burgerberaad, zodat tevoren duidelijk kan worden wat de beoogde inbreng van burgers dient te zijn, hoe dat in het vat kan worden gegoten en hoe dit tot optimale resultaten gaat leiden.
2. Baseer de selectie van deelnemers niet op een loting maar op de capaciteiten van de kandidaten. Vervolgens kan alsnog worden gekeken naar een goede verdeling over leeftijd, woonplaats, scholing en werkervaring.
3. Maak de belangen van bedrijven en instellingen bij bepaalde onderwerpen transparant. Voorkom dat burgers en belangenpartijen tegen elkaar worden uitgespeeld.
4. Geef geen betaling aan deelnemende burgers en organiseer bijeenkomsten buiten werktijd. Bedenk dat bij alle andere vormen van burgerparticipatie ook geen betalingen plaatsvinden.
5. Maak vooraf heldere afspraken over hoe de resultaten van burgerberaden worden geborgd.
6. Zorg voor een neutrale ondersteunende rol van de betrokken ambtenaren.
7. Houdt een burgerberaad langer in stand dan een periode waarin een vijftal bijeenkomsten plaatsvinden. Dat vergroot het wederzijdse leereffect en geeft meer zicht op de impact van hun adviezen.
8. Zorg na de fase van een burgerberaad voor een vervolgproces dat is gericht op het zetten van verdere stappen via een constructieve inhoudelijke dialoog en tot slot op een fase waarbij de in-/uitvoering en impact van het beleid centraal staat.
9. Ga na welke rol burgerberaden structureel kunnen spelen in beleidsprocessen waarin burgerparticipatie in diverse vormen in toenemende mate een betekenisvolle rol speelt.