Corona-aanpak: Van centraal naar decentraal en weer terug

We moeten corona niet langer beschouwen als crisis, maar als opgave, stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in een recent advies. Hoe moet het nu verder op bestuurlijk niveau? Bart Coster blikt terug op de corona-aanpak in zowel Europees als Caribisch Nederland en kijkt vooruit op de toekomst. ‘Bij een opgave horen normale bestuurlijke verhoudingen en ruimte voor lokaal maatwerk.’

Tijdens de coronacrisis, en met name gedurende 2020, is er in Nederland volop geëxperimenteerd met de aansturing: moest dit op centraal niveau gebeuren door de rijksoverheid, of moesten veiligheidsregio’s en/of gemeenten (deels) over de coronamaatregelen gaan? Op deze vraag is al veel gereflecteerd, met name met betrekking tot de periode tot december 2020, toen de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (hierna: de coronawet) nog niet gold. In dit artikel – ten dele een bewerking van het advies Van crisis naar opgave dat de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) op 10 maart 2022 heeft gepubliceerd – vergelijk ik de corona-aanpak in Europees Nederland met die in Caribisch Nederland en betrek ik ook de periode na december 2020 daarbij. Uit die beschouwing blijkt dat bij een aanpak van corona als opgave meer ruimte voor lokale beslissingen over coronamaatregelen past – in Europees Nederland, maar ook zeker in Caribisch Nederland.

Centraal aansturen en decentraal afwijken
Maar eerst een korte terugblik op 2020. In Europees Nederland werden de besluiten over de coronamaatregelen tot december 2020, toen de coronawet in werking trad, formeel gezien op regionaal niveau genomen: op aanwijzing van de minister van VWS stelden de voorzitters van de veiligheidsregio’s noodverordeningen in.

Regionale autonomie was in deze periode beperkt mogelijk; de aanwijzin­gen van de minister van VWS waren leidend. Binnen deze aanwijzingen was er ruimte voor de veiligheidsregio’s om extra regels te stellen (bijvoorbeeld gebiedsverboden). Ook konden zij bepalingen op een eigen wijze interprete­ren, bijvoorbeeld door markten wel of niet als samenscholing aan te merken als in de aanwijzing een samenscholingsverbod was opgenomen. Ook konden zij expliciet bepaalde zaken uitsluiten van algemene verboden, zoals erehagen bij begrafenissen van het samenscholingsverbod, of gedoogden zij bepaalde zaken, zoals die erehagen.[1] Ten slotte bepaalden veiligheidsregio’s en gemeenten het handhavingsbeleid, met bijvoorbeeld grote verschillen tussen gemeenten en regio’s in uitgegeven boetes tot gevolg.[2]

Experimenteren
Gedurende de periode van maart tot december 2020 experimenteerden de rijksoverheid en de veiligheidsregio’s met de mate waarin regio’s zelf maatre­gelen mochten nemen en waarin regio’s uitzonderingen mochten maken op landelijk geldende maatregelen. In de zomer van 2020 was de enige landelijke maatregel het houden van anderhalve meter afstand en was het de bedoeling dat regio’s regionale maatregelen namen om regionale uitbraken te voorkomen en in te dammen. Rotterdam en Amsterdam experimenteerden met een mondkapjesplicht, maar die hield in beide steden slechts vier weken stand. Verder namen regio’s nauwelijks regionaal geldende maatregelen, ook niet toen de besmettingen opliepen.
Onder andere vanwege de beperkte bereidheid van regio’s om regionaal gel­dende maatregelen te nemen[3] pakte het kabinet eind september 2020 de regie weer terug. Op 18 september nam het landelijk geldende maatrege­len met aanvullende maatregelen voor zes veiligheidsregio’s waarin er meer besmettingen waren. Deze regionale differentiatie zette het kabinet tien dagen later al overboord: er kwamen strengere maatregelen die voor het hele land golden. In de verdere periode tot december 2020 zijn er nauwelijks mogelijkheden geweest voor regio’s om zelf maatregelen te treffen of van landelijke maatregelen af te wijken.

Dat regio’s in 2020 weinig gebruik hebben gemaakt van hun bevoegdheden om regionaal af te wijken van landelijk genomen maatregelen is goed te begrijpen. Binnen Nederland zouden regionale verschillen al snel tot onduide­lijkheid leiden bij burgers over welke maatregelen waar gelden. Ook vreesden de regio’s voor een waterbedeffect: als zij voor hun regio een maatregel trof­fen was het bijna overal in Nederland mogelijk om na een halfuur in de auto in een gebied te zijn waar die maatregel niet gold. Wanneer er wel regionale maatregelen getroffen werden, bleek dat dit waterbedeffect ook optrad. Hele­maal aan het begin van de crisis, toen er alleen maatregelen in Noord-Brabant golden, werd er op Utrechtse terrassen plots een stuk vaker met een zachte g gesproken.[4]

Caribisch Nederland
De openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba waren in eerste instantie, vergeleken met de gemeenten en veiligheidsregio’s in Europees Nederland, relatief vrij om zelf de coronamaatregelen te treffen die zij nodig en wenselijk achtten. In de periode maart tot december 2020 stelden de gezaghebbers en de regeringscommissaris[5] coronamaatregelen in via nood­verordeningen ­– in die zin net zoals de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Waar de voorzitters van de veiligheidsregio’s echter vrij nauwgezet de aanwijzingen van de minister van VWS moesten volgen, stelden de gezaghebbers en de regeringscommissaris de noodverordeningen niet vast op grond van ministeriële aanwijzingen, maar op grond van een bestaande bevoegdheid in de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.[6] Dit betekende ook dat de eilandsraad[7] bij de eerstvolgende eilandraadsvergadering de noodverordeningen moest bekrachtigen.[8]

Het lokale bestuur had in Caribisch Nederland dus veel vrijheid om zelf de coronamaatregelen te treffen die het wenselijk achtte. De verschillende openbare lichamen kozen dan ook voor verschillende strategieën om het coronavirus te bestrijden. Saba en Sint Eustatius kozen voor een containment strategie om het virus buiten de deur te houden: gedurende lange tijd was het lastig het eiland te bezoeken en golden er strenge protocol­len wanneer de bezoeker uit een gebied kwam met actieve coronabe­smettingen. Wanneer er sprake was van een besmetting, greep de gezaghebber of de regeringscommissaris vaak snel in met strenge maatregelen. Bonaire, een groter eiland dat meer afhankelijk is van toerisme, koos eerst ook voor een containment strategie, maar liet deze later los. Daar leken de maatregelen meer op de maatregelen die Europees Nederland ook kende.

De Tijdelijke wet maatregelen covid-19
In december 2020 trad de coronawet in werking. Een van de doelen daar­van was zoveel mogelijk aan te sluiten bij de reguliere bestuurlijke verhoudin­gen, waardoor onder andere lokaal maatwerk meer mogelijk moest worden.[9] De wet noemt drie mogelijkheden voor regionaal of lokaal maatwerk:

1. Het kabinet kan besluiten dat er verschillende maatregelen gelden voor verschillende regio’s of gemeenten.
2. Burgemeesters zijn bevoegd om in bijzondere individuele gevallen ont­heffing te verlenen.
3. Het kabinet kan ook regio’s of gemeenten aanwijzen waarbinnen burge­meesters bevoegd zijn om op bepaalde plekken bepaalde maatregelen binnen en buiten werking te stellen.[10]

Na de invoering van de coronawet heeft het kabinet geen verschillende maat­regelen getroffen voor verschillende regio’s (optie 1). Ook heeft het burge­meesters niet de mogelijkheid gegeven om lokaal af te wijken van landelijk geldende maatregelen (optie 3). De enige bevoegdheid die burgemeesters altijd hebben volgens de coronawet is het maken van uitzonderingen, maar het ministerie van BZK maakte aan gemeenten duidelijk dat dit alleen kan in individuele, zeer uitzonderlijke gevallen.[11] Dit heeft ertoe geleid dat lokale bestuurders door de coronawet en de bestuurlijke praktijk in de periode na de inwerkingtreding daarvan juist minder mogelijkheden voor maatwerk hebben ervaren. De coronawet heeft dus geleid tot een centralisering van de besluitvorming over de coronamaatregelen.

De grootste verschuiving in de aansturing van de coronamaatregelen bracht de coronawet echter voor Caribisch Nederland. Waar vóór de coronawet de openbare lichamen zelf gingen over hun coronamaatregelen, gaan sinds december 2020 de ministers van VWS, JenV en BZK hierover – en de Tweede Kamer uiteraard. De coronawet gaf de gezaghebbers en de regeringscommissaris dezelfde bevoegdheden als burgemeesters. In de praktijk komt dit erop neer dat zij beperkt zijn tot het maken van uitzonderingen op de coronamaat­regelen voor bijzondere individuele gevallen, zoals een trouwerij.

Moeizaam proces
De coronawet heeft de bestuurspraktijk voor de bestuurders van de openbare lichamen ingrijpend veranderd. De coronawet zorgt ervoor dat zij moeten aansluiten op de beleidsprocessen in Den Haag. De open­bare lichamen ervaren dit als een zeer moeizaam proces. Hun pragmatische manier van werken, die zij tot de inwerkingtreding van de coronawet met succes hanteerden in de bestrijding van de coronacrisis, botst op de bureaucratische processen van de ministeries. Voor insiders van de Haagse bureaucratie zijn deze processen te vol­gen, maar voor de openbare lichamen – die letterlijk en figuurlijk op afstand staan van ‘Den Haag’ – blijft het een proces waar zij lastig grip op krijgen.

Onder andere door deze moeizame aansluiting tussen Caribisch Nederland en de rijksover­heid komt er minder terecht van het maatwerk dan waarop de openbare lichamen hoopten bij de inwerkingtreding van de coronawet. Dit terwijl maatwerk wettelijk wel mogelijk is, omdat voor elk individueel openbaar lichaam een aparte ministeriële regeling is ingesteld – iets waar de openbare lichamen bij inwerkingtreding van de coronawet juist erg positief over waren.[12] Ook in Caribisch Nederland is er dus een behoorlijk contrast tussen de bedoeling van de coronawet en de uitwerking ervan in de praktijk.

Recht doen aan een lokale aanpak van corona als opgave
Terugkijkend op beide periodes – de periode tot december 2020 en de periode daarna – zien we dat Europees en Caribisch Nederland heel anders omgingen met de mogelijkheden om zelf maatregelen te treffen. De openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba kregen tot december 2020 geheel zelf de verantwoordelijkheid om coronamaatregelen treffen en deden dit ook. In Europees Nederland was er meer onduidelijkheid over de taakverdeling en namen regio’s en gemeenten nauwelijks zelf coronamaatregelen.
Naar mijn idee komt dit met name doordat er in Caribisch Nederland daadwerkelijk sprake was van lokaal afwijkende omstandigheden: elk eiland ligt geïsoleerd en heeft dus te maken met zijn eigen epidemiologische omstandigheden. Dat is in Europees Nederland natuurlijk geheel anders. Daarnaast konden door die geïsoleerde ligging de openbare lichamen maatregelen nemen zonder dat dit neveneffecten had op andere gebieden. Ook dat was in Europees Nederland geheel anders, waar het waterbedeffect altijd op de loer lag.

De centralisering van de coronabesluitvorming in december 2020 door de coronawet was voor Europees Nederland goed te begrijpen. Deze zou tijdelijk zijn en de bedoeling was dat er op termijn meer mogelijkheden voor maatwerk zouden komen. Deze mogelijkheden heeft het rijk tot nu toe echter niet gecreëerd. Ook de openbare lichamen hebben nog niet meer mogelijkheden gekregen om zelf meer maatregelen binnen en buiten werking te stellen, terwijl de geïsoleerde ligging juist daar er (nog) meer aanleiding toe geeft.
De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) stelt in zijn recente advies Van crisis naar opgave dat het tijd is dat het rijk de gemeenten en openbare lichamen meer mogelijkheden geeft om de coronapandemie op lokaal niveau te bestrijden en lokaal de economische en maatschappelijke gevolgen ervan op te vangen. Inmiddels kunnen en moeten we niet meer spreken van een crisis, vindt de ROB, maar van een opgave. Daar horen normale bestuurlijke verhoudingen bij en meer ruimte voor lokaal maatwerk. Voor Caribisch Nederland geldt ook nog eens dat, wanneer het rijk meer recht doet aan een decentrale aanpak van de coronacrisis door de openbare lichamen, dit de onderlinge bestuurlijke verhoudingen kan verbeteren, de lokale democratie in Caribisch Nederland kan versterken en het bestuurlijk vermogen van de openbare lichamen kan vergroten.

*Dit artikel is een bewerking van het advies Van crisis naar opgave dat de Raad voor het Openbaar Bestuur 10 maart 2022 naar buiten heeft gebracht. Het artikel zelf is echter op persoonlijke titel geschreven en geeft niet per se de mening weer van de ROB.

Voetnoten

[1] Esser, J. & Boogaard, G. (2020, 12 juni) 25 kapiteins, 1 vloot. Differentiatie, deconcentratie en decentralisatie in de Covid-19 noodverordeningen, in: Nederlands Juristenblad, nr. 23, p. 1644-1651.

[2] Croon, J. de, Kersten, J., Gutlich, M. Pistorius, R., Fonken, R. & Ostaaijen, J. van (2021) Boete of berisping. Waarom je in sommige gemeenten sneller een coronaboete krijgt.

[3] Zie voor een duiding van de redenen waarom de regionale aanpak van de coronacrisis niet van de grond is gekomen: Edelenbos, J., Popering-Verkerk, J. van, Stouten, M. & Taanman, M. (2022, 14 januari) Regio­nale aanpak crisis een droom, in: Binnenlands Bestuur, 01-2022, p. 22-24.

[4] Berg, C. van den, Dreef, S. & Clemens, S. (2020) Regionaal bestuur tijdens de coronacrisis.

[5] De gezaghebber van een openbaar lichaam is vergelijkbaar met een burgemeester van een gemeente. Op Sint Eustatius heeft de minister van Binnenlandse Zaken in 2019 een bestuurlijke ingreep gedaan. Daarom wordt Sint Eustatius op het moment bestuurd door een regeringscommissaris.

[6] Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, artikel 179.

[7] De eilandsraad is vergelijkbaar met een gemeenteraad.

[8] De eilandsraad van Sint Eustatius hoefde de noodverordeningen van de regeringscommis­saris niet te bekrachtigen. Tot en met oktober 2020 had Sint Eustatius geen eilandsraad vanwege bovengenoemde bestuurlijke ingreep. In oktober 2020 waren er verkiezingen en werd een eilandsraad geïnstalleerd, die echter nog beperkte bevoegdheden had en niet hoefde in te stemmen met de noodverordeningen.

[9] Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2020) Memorie van Toelichting, betref­fende wetsvoorstel: Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19). Kamerstukken II, 2019/2020, 35 526, nr. 3 (herdruk).

[10] Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport & minister van Justitie en Veiligheid (2020, 20 november) Brief aan alle burgemeesters en de voorzitters van de veiligheidsregio’s, betreft: voorbereiding op inwerkingtreding Twm.

[11] Idem.

[12] Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2020) Memorie van Toelichting, betref­fende wetsvoorstel: Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet maatregelen covid-19). Kamerstukken II, 2019/2020, 35 526, nr. 3 (herdruk).