De Vaste Commissie voor Justitie en Veiligheid van de Eerste Kamer organiseerde onlangs enkele deskundigenbijeenkomsten ter voorbereiding op het beleidsdebat over de Staat van de rechtsstaat dat binnenkort wordt gehouden. Tijdens deze bijeenkomsten trad ik op namens de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Het was een geanimeerd debat. Opvallend was de zoektocht van verschillende Kamerleden. Ik bespeurde zelfs enige handelingsverlegenheid: wat kunnen zij nu echt betekenen voor de rechtsstaat? Wat maakt het verschil?
Beeld: Shutterstock
In het rapport Een sterkere rechtsstaat adviseert de ROB de regering om, gezien het geconstateerde rechtsstatelijke tekort, te komen tot een zogenoemde rechtsstaatagenda met een mechanisme dat de uitvoering daarvan moet waarborgen. De Staatscommissie rechtsstaat, die vorig jaar in de zomer haar rapport uitbracht, kreeg, in het verlengde hiervan, als opdracht mee de regering vanuit burgerperspectief te adviseren over voorstellen ter bevordering van de rule of law en de rechtsstatelijke cultuur en daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan die rechtsstaatagenda. Ook hier rijst natuurlijk de vraag: hoe doe je dat?
De Staatscommissie roept op te komen tot rechtsstatelijk leiderschap en voert een pleidooi om het rechtsstatelijk kompasvan ambtenaren te versterken. Wat moeten we ons bij zo’n rechtsstatelijk kompas voorstellen?
Onze samenleving valt te kenschetsen als regelgeleid. Te kort door de bocht en ongenuanceerd gezegd: professionals en anderen bij de overheid moeten zo bezien vooral wettelijke en beleidsmatige regels toepassen. Daarvoor beschikt de overheid over uiteenlopende geautomatiseerde systemen, vooral bij de uitvoeringsdiensten. Willen we echter een echt responsief bestuur, een openbaar bestuur dat luistert naar de burger, een bestuur dat materiële rechtvaardigheid nastreeft, dan zal er veel meer moeten gebeuren. Dan zal de professional bij de overheid de ruimte moeten krijgen om, als de regel knelt, van die regel af te mogen wijken. Dat reduceert aanzienlijk de kans op schending van de principes van de rechtsstaat zoals in de kinderopvangtoeslagaffaire.
Wegingskader goed openbaar bestuur
De ROB heeft er mede daarom met nadruk op gewezen dat in een rechtsstaat als de onze de overheidsorganisatie veel meer de ruimte zou moeten krijgen om rechtsstatelijke normen – waaronder de algemene bestuursrechtelijke beginselen, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ─ zoals het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het motiveringsbeginsel et cetera ─ over de hele linie toe te passen. Aan de hand van deze algemene bestuursrechtelijke beginselen dient het gesprek te worden gevoerd over wanneer van de letter van de regel kan worden afgeweken. Deze rechtsbeginselen funderen het maatwerkbesluit.
De ROB heeft daarvoor een Wegingskader goed openbaar bestuur het licht doen zien. Dit wegingskader is een hulpmiddel om het normatieve gehalte van het overleg, het onderlinge gesprek en het nemen van beslissingen te versterken. Het Wegingskader goed openbaar bestuur is allesbehalve een checklist of afvinklijstje. Het is een echt wegingskader met een aanzienlijk aantal normatieve gezichtspunten die bij het nemen van overheidsbeslissingen niet uit het oog mogen worden verloren. Het kader moet richting geven bij keuzes uit conflicterende belangen.
Veel van die normen hebben een juridische achtergrond. Het wegingskader is er echter op gericht dat álle professionals bij de overheid – en juist niet alleen de juristen – mee kunnen doen.
Beleidskompas
Het wegingskader van de ROB staat, naar valt te vrezen, ver af van de leden van de Vaste Kamercommissie. Dat geldt mogelijk niet minder voor het Beleidskompas. Toch is dat jammer. Het illustreert de afstand tussen politiek en ambtenarij, terwijl die twee elkaar hard nodig hebben. Zonder elkaars steun kan er uiteindelijk weinig worden gerealiseerd.
Het Beleidskompas is ‘de centrale werkwijze voor het maken van beleid bij de rijksoverheid.’ Het is een instrument voor beleidsmakers en wetgevingsambtenaren dat aan de hand van vijf kernvragen ambtenaren stimuleert om zoveel mogelijk gezichtspunten te betrekken bij de vormgeving van nieuw beleid en wetgeving. Zo’n instrument is niet zaligmakend, maar zou het niet helpen als – via het Beleidskompas – de algemene bestuursrechtelijke beginselen meegegeven zouden worden aan degenen die met de wet moeten gaan werken? Juist kennis van de toe te passen normen is heel belangrijk. Een praktische oplossing daarvoor is het Wegingskader goed openbaar bestuur onderdeel te laten uitmaken van het Beleidskompas.
Uit het recente WODC-rapport over het gebruik van het Beleidskompas binnen de rijksoverheid blijkt evenwel dat slechts de helft van de ambtenaren bekend is met het Beleidskompas en dat het in de praktijk door nog geen kwart wordt gebruikt. Dat is dus zeer voor verbetering vatbaar. Het is juist op dit punt dat de Eerste Kamer van betekenis kan zijn.
Eerste Kamer
Wat kan de Eerste Kamer nu zelf doen? Hoewel de Eerste Kamer de laatste jaren meer in politiek vaarwater terecht is gekomen, is zijn primaire taak, als Chambre de Reflexion, de wetsvoorstellen te beoordelen op hun kwaliteit: hij verricht een wetgevingskwaliteitstoets waarbij hij er in het bijzonder op let of de voorgestelde wettelijke regels niet in strijd zijn met hoger recht (zoals de Grondwet, het EVRM en het Europese recht), en of de voorgestelde wettelijke maatregelen voldoende uitvoerbaar en handhaafbaar zijn (de zogeheten U&H-toets; ook wel de HUF-toets: handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudegevoeligheid).
Met name die toets op uitvoerbaarheid biedt een belangrijk aanknopingspunt voor een prognose of degenen die de wet moeten gaan toepassen wel met die wet kunnen omgaan. Als de Eerste Kamer dat goed doet, kan hij – hoewel hij later in het wetgevingsproces zit ─ zijn schaduw vooruitwerpen, zodat het Beleidskompasdoor ambtenaren veel serieuzer wordt genomen. De toetsvraag zou moeten zijn: is degene die de wet moet gaan toepassen, de uitvoerder, wel voldoende geëquipeerd om (op grond van de voorgestelde wet) de afwegingen te maken die de toepasselijke algemene bestuursrechtelijke beginselen vereisen?
De Eerste Kamer toetst of de voorgestelde wet niet in strijd is met rechtsstatelijke waarden, maar hij kan dus veel verder gaan: komt de beoogde uitvoering van de wet niet in strijd met deze waarden? Als de Eerste Kamer het Beleidskompas serieus zou nemen en daaraan in de praktijk gewicht zou toekennen, dan zal dit instrument automatisch aan kracht en betekenis winnen in de ambtelijke wetgevings- en beleidsvoorbereiding. Dat is de duw in de rug die de Eerste Kamer kan geven. Dat is een kleine stap voor het wetgevingsproces, maar een grote stap voor de rechtsstaat.
Meer lezen? Zie ook: F.J. van Ommeren, De cirkel van goed openbaar bestuur; Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2025/2.
Geef een reactie