Helpt participatie echt?

In de afgelopen vijf artikelen hebben we verschillende aspecten van burgerparticipatie verkend. We bespraken het belang van activiteiten die vanuit de samenleving zelf ontstaan, de relatie tussen slagvaardigheid en participatie, de voorwaarden voor ‘echte’ participatie, en de waarde van praktijkkennis. Maar de kernvraag – helpt participatie eigenlijk wel? – bleef tot nu toe onbenoemd. In dit laatste artikel proberen we daar een antwoord op te geven.

In theorie biedt participatie een unieke kans voor de overheid om beleid te maken dat goed aansluit bij wat de samenleving wil en nodig heeft. Dit kan zorgen voor meer steun, versterkt het onderlinge vertrouwen en leidt tot betere beslissingen. Bovendien bevordert het proces samenhang, waardoor zowel de overheid als de burgers gemotiveerd zijn om samen aan realistische en duurzame oplossingen te werken. Participatie kan dus fungeren als een brug, waarbij de kennis en ervaring van de samenleving en van de overheid samen worden ingezet om ingewikkelde maatschappelijke problemen aan te pakken.

Symbolisch
We hebben in de eerdere essays beschreven dat participatie, helaas te vaak, slechts symbolisch is. Veel burgers hebben het gevoel dat hun inbreng niet meer is dan een formaliteit, terwijl beloften niet worden nagekomen. Dit leidt tot demotivatie, wantrouwen en vergroot juist de kloof tussen de overheid en de burger. Daarbij zorgen onduidelijke en rigide regels, samen met een gebrek aan financiële en organisatorische middelen, ervoor dat participatie-initiatieven vaak stagneren of niet goed worden uitgevoerd. Als bovendien alleen de meest uitgesproken groepen worden gehoord, blijven grote groepen burgers vaak aan de zijlijn, wat het vertrouwen in de overheid verder ondermijnt. Het antwoord op de vraag ‘helpt participatie?’ lijkt dus te zijn: ja, maar onder bepaalde voorwaarden.

We zullen in drie domeinen kijken naar de noodzakelijke voorwaarden die de (rijks-)overheid moet vervullen om via participatieprocessen werkelijk tot betere samenwerking met de samenleving te komen.

1. Individuele randvoorwaarden: de rol van de ambtenaar
   De effectiviteit van een participatieproces begint op individueel niveau. Ambtenaren vormen de schakel tussen de overheid en de samenleving, en hun competenties, vaardigheden, kennis en houding zijn daarbij belangrijk. Ten eerste is het belangrijk dat een ambtenaar beschikt over goede communicatieve vaardigheden. Het vermogen om helder, empathisch en respectvol in dialoog te treden met burgers vormt de basis voor een goed functionerend participatieproces.
   
   Daarnaast moet een ambtenaar beschikken over omgevingsbewustzijn; dit betekent dat hij of zij goed op de hoogte is van maatschappelijke trends en de signalen vanuit de samenleving kan oppikken en interpreteren. Verder moeten ambtenaren in staat zijn om burgers te enthousiasmeren voor gezamenlijke projecten en tegelijkertijd de beperkingen van het overheidsbeleid duidelijk en eerlijk te communiceren.
   
   Ook inlevingsvermogen speelt hierbij een belangrijke rol; door zich te verplaatsen in de maatschappelijke situatie van de burgers ontstaat er een wederzijds begrip dat vertrouwen kan opbouwen. Dit inleveringsvermogen is ook relevant om een goede keuze te maken uit de vele participatiewijzen en -methoden en -instrumenten; het spreekt voor zich dat daarvoor an sich een goede kennis van deze -wijzen, en -methoden en -instrumenten noodzakelijk is.
   
   
2. Organisatievoorwaarden: de cultuur binnen overheidsorganisaties
   Naast de individuele kwaliteiten van ambtenaren, is het creëren van een oprechte participatiecultuur binnen overheidsorganisaties van doorslaggevend belang. Verschillende aspecten spelen hierbij een rol. Zo moet er een cultuuromslag plaatsvinden, waarbij participatie niet slechts een afvinklijstje is, maar een integraal onderdeel van het beleid. Dit vereist een intern beleid waarin openheid, transparantie en samenwerking met burgers als kernwaarden worden omarmd. Het gaat hierbij om het realiseren van een organisatie-brede houding, waarin alle niveaus het belang van participatie erkennen en actief ondersteunen. Commitment van hogere ambtenaren en bestuurders is daarbij essentieel. Leidinggevenden moeten zorgdragen voor duidelijke doelstellingen en het creëren van structuren die participatie stimuleren.
   
   Dit betekent dat participatie een vast onderdeel vormt van de ontwikkeling en functie-eisen van ambtenaren. Daarnaast moet er aandacht zijn voor het creëren van een veilige en ondersteunende omgeving, waarin ambtenaren de ruimte krijgen om op een authentieke manier in gesprek te gaan met burgers en waarin fouten worden gezien als leermomenten.
   
   
3. Innovatie en leren: ruimte voor experiment
   Naast de voorwaarden op individueel en organisatorisch niveau is de mogelijkheid om te innoveren en te leren een belangrijke pijler voor een succesvolle participatiecultuur. De overheid dient bestuurlijke, administratieve en juridische ruimte te creëren voor participatie-experimenten. Participatie ontwikkel je voornamelijk door het te doen, niet door achter een bureau te blijven zitten.
   
   In de huidige digitale samenleving biedt technologie, waaronder kunstmatige intelligentie, kansen om participatieprocessen te verrijken. Dit kan bijvoorbeeld door AI-tools in te zetten voor de analyse van burgersentiment, of door innovatieve digitale platforms te ontwikkelen die een laagdrempelige en inclusieve participatie faciliteren. Hiervoor is een bestuurscultuur nodig die bereid is om risico’s te nemen. Falen moet niet meteen leiden tot negatieve gevolgen, maar eerder gezien worden als een kans om te leren.

Voorbij ‘losse’ randvoorwaarden
Hoewel de noodzaak van goede randvoorwaarden – zoals betrokken ambtenaren, een participatievriendelijke organisatiecultuur en ruimte voor experiment – al jarenlang wordt onderkend, blijkt het in de praktijk lastig om ze daadwerkelijk te realiseren. Procedures zijn vaak star, tijd is schaars en middelen zijn beperkt.

Bovendien zorgen politieke afwegingen en interne organisatiebelangen er regelmatig voor dat experimenten worden afgeremd. Zo blijven veel participatieprocessen hangen in goede bedoelingen, zonder dat ze de gewenste impact bereiken.Daarnaast leggen we hierboven de nadruk op de overheid, terwijl ook de rol van burgers aandacht verdiend. Ook aan hun kant zijn voorwaarden nodig: bereidheid tot samenwerking, een diverse vertegenwoordiging van de samenleving, en het vermogen tot constructieve dialoog. Participatie werkt alleen als beide partijen verantwoordelijkheid nemen en bereid zijn in elkaar te investeren.

Tot slot: het voldoen aan de randvoorwaarden betekent niet dat elke ambtenaar alles moet kunnen. Zoals bij innovatie en communicatie, kan een team of afdeling een kennis dragende en adviserende rol vervullen. Maar uiteindelijk is het succes van participatie afhankelijk van de collectieve inspanning van velen. De kracht van een succesvolle participatiecultuur binnen de overheid schuilt juist in de collectieve bijdrage van vele ambtenaren.

Onze insteek bij het centrale vraagstuk (Helpt Participatie echt?) is wederom niet de overheid in het burgerparticipatieproces, maar de praktijk en dan specifiek vanuit het burgerperspectief. Waarbij we ons willen toespitsen op twee simpele vragen die we zo objectief mogelijk proberen te beantwoorden: is burgerparticipatie nuttig en is het noodzakelijk?

Nut
Eerst de vraag: wat is nut?  Volgens Wikipedia: de maat voor relatieve tevredenheid. Daarbij gaat het om de mate van tevredenheid van de eindgebruiker, wat in het geval van burgerparticipatie neerkomt op de betrokken burger. Het gaat dan primair om de (dreigende) resultante van beleid in en voor de samenleving: in de dagelijkse praktijk. Juist deze aspecten zijn in de legio onderzoeken naar burgerparticipatie onvoldoende belicht. Zie ook het recente (meta)onderzoek burgerparticipatie van de Vereniging van Rekenkamers: Meta-analyse rekenkamerrapporten over participatie, dat aangeeft dat het burgerperspectief onvoldoende onderkend wordt in de ruim 100 rekenkameronderzoeken over burgerparticipatie.

De vraag die dan opkomt is hoe het lerend vermogen bij de overheid versterkt worden als men geen zicht heeft op de burgerkant van burgerparticipatie? Burgerparticipatie is toch primair een relationele verhouding tussen twee partijen: overheid en burgers?  Waarbij ruimte voor invloed van burgers (participeren is immers meedoen), evenwichtige verhoudingen en een gelijk speelveld het resultaat in positieve zin bepalen. Betrokkenheid van burgers wordt onder meer opgewekt bij dreigende aantasting van hun leefomgeving, aantasting van collectieve voorzieningen en gebrek aan een (re-)actie van de overheid bij maatschappelijke signalen. Nog te vaak roept het vigerende top-down beleid (in beslotenheid vooraf beslissen voor en over maar zonder betrokkenen) door de overheid weerstand op. De ongewenste wij/zij-tegenstelling is dan ontkiemd.

Democratische verhoudingen
Daarnaast speelt het aspect van democratische verhoudingen. De overheid is bedoeld om de (complexe) samenleving in goede banen te leiden ten behoeve van de inwoners en wordt hiervoor ook door hen betaald. Dit dienende karakter en focus in het primaire proces op burgerbelangen is in de loop der jaren sluimerend ondergeschikt geraakt aan zaken als het eigen (overheids-)organisatiebelang, ontwikkelen van massale wet- en regelgeving, procesdenken in plaats van maatschappelijke doelen bereiken en partijpolitieke issues.

Een heroriëntatie op burgerbelangen is dan ook gewenst. De tijd van almacht van de representatieve democratie (gekozen bestuurders bepalen) is achterhaald. Zie onder meer het afbrokkelend vertrouwen van burgers, gemis aan representativiteit, gebrek aan oplossend vermogen, negeren van de mondigheid van burgers. Uit de legio vormen van directe democratie (burgers hebben invloed) vormt burgerparticipatie een aantrekkelijke en nuttige brugfunctie. Maar, die brug moet dan wel leiden tot tevreden gebruikers ervan en daar valt nog een hoop aan te doen.

Positief
Waar staan we nu? Kijkend naar de laatste 15 jaar burgerparticipatie beleid en praktijk is het overall beeld niet rooskleurig en de voortgang traag. Het politieke en bestuurlijke beeld is erg positief met veel adhesie (zeker richting verkiezingen) van politici en bestuurders voor invloed en belangen van burgers. In de politieke programma’s en zelfs in driekwart van de huidige coalitieakkoorden van gemeenten staat het belang van burgerparticipatie met stip vermeld. De praktijk is echter weerbarstiger, onder andere door de centrale insteek naar lagere overheden om vorm- en inhoudsvrij aan burgerparticipatie te doen. Minimumvereisten ontbreken derhalve.

Circa een kwart van de gemeenten is, gesteund door experimenten en voorbeeldprojecten elders, goed bezig. De helft worstelt met (de invulling van) het burgerparticipatie-beleid en de rest heeft weerstand of is er nog niet aan toe gekomen (zie Barometer onderzoeken 2021 – 2024 van Publiek Denken). Het overall beeld bij de waterschappen is positiever, de provincies zijn terughoudender en burgerparticipatie op rijksniveau staat (met uitzondering wellicht van I&W, BZK, SZW en OCW) nog veelal in de kinderschoenen. Als kanttekening hierbij dient vermeld te worden dat genoemde ministeries die wel met participatie bezig zijn een sterke oriëntatie hebben om de menskracht, middelen en faciliteiten voornamelijk te richten op ontwikkeling van de overheidskant van de burgerparticipatie relatie. Om te komen tot een evenwichtige relatie in de samenspraak tussen burgers en overheid is meer aandacht, inzicht en stimulering aan de burgerkant noodzakelijk.

Noodzakelijk
Dan de vraag: is burgerparticipatie noodzakelijk? Wat ons betreft is het antwoord een volmondig ja, mits betekenisvol georganiseerd. Is het een schijnvertoning in de vorm van inspraak zonder invloed of een afvink-procedure onder leiding van een belanghebbende projectontwikkelaar dan werkt het op voorhand contraproductief.

Evident zijn de voordelen van een bottom-up, open beleidsproces met focus op een constructief inhoudelijke dialoog tussen inwoners en overheid. Daarmee kan het wederzijds begrip groeien, de ingebakken wij/zij-tegenstelling worden overwonnen, het (wederzijds) vertrouwen worden hersteld en vooral ook een optimaal resultaat met draagvlak in de samenleving worden verkregen.

De in het begin van dit artikel genoemde verbeterpunten bij de overheid zijn zeker relevant want een open overheid met meer focus op burgerbelangen en ruimte voor samenwerking en experimenten zijn evenzeer nuttig en noodzakelijk. Maar hier willen wij nog enkele suggesties aan toevoegen: maak de praktijk leidend en neem consequenties voor burgers als uitgangspunt voor beleidsontwikkeling. Investeer in beide kanten van het burgerparticipatieproces, met een focus op de bevordering van de constructief inhoudelijke dialoog. Participatie is geen hype of zijlijn van beleid maar een versterking van het intrinsiek democratische proces via samenspraak en samenwerking met de belangrijkste stakeholders (de burgers) en verrijkt het beleid en bestuur met gedragen oplossingen als drivers. Waarbij de uiteindelijke bestuurlijke beslissingen genomen worden door de langs democratische weg tot stand gekomen bestuursorganen.

Dus, helpt burgerparticipatie? Het antwoord hierop is: ja, maar. Want mits goed ingestoken helpt het burgers (kwaliteit leefomgeving en voorzieningen), ambtenaren (beter beleid en leuker werk), bestuurders (voldragen keuzes met draagvlak), democratie (minder tegenstellingen en meer onderling vertrouwen) en de samenleving (oplossingen die werken). Maar het is niet vanzelfsprekend, want het stelt eisen aan zowel burgergroeperingen als de overheid.

Voorbeelden zijn: afzien van top-down beleidsvorming, aanwezigheid een open beslisruimte, relevante informatie delen, transparant proces, inzicht vergroten, investeren in beide partijen, wederzijds respect, vertrouwen, omgangsvormen en gerichtheid op een constructief inhoudelijke dialoog. Daarmee kan worden voorkomen dat participatie slechts een decoratieve rol speelt, in plaats van een van de bouwstenen te zijn voor maatschappelijke transities.