Herstellen van vertrouwen vraagt responsievere overheid!

Het vertrouwen in de overheid is al jaren laag en herstel blijft uit. Wat steeds duidelijker wordt: een responsievere overheid is essentieel. Niet alleen luisteren, maar ook zichtbaar iets doen met wat burgers inbrengen—dat is de kern. In dit essay verkennen Jurian Edelenbos, Ingmar van Meerkerk en Jannes Blokstra waarom responsiviteit cruciaal is voor het herstel van vertrouwen, en hoe overheden hier concreet werk van kunnen maken.

Beeld: Pixaby

Het relatief lage niveau van vertrouwen in de overheid is al jaren een groot zorgpunt. Hoewel vertrouwen in politiek en overheid conjunctuurgevoelig is – gaat het economisch goed, gaat de formatie voorspoedig, doen bepaalde bestuurders rare dingen? – en er verschillen zijn tussen groepen (hoger/lager opgeleiden, stad/platteland) is er toch sprake van een structureel terugkerend probleem. Zo is het vertrouwen in de Nederlandse overheid als geheel, na een korte opleving dankzij het aantreden van het kabinet Schoof, weer gedaald naar gemiddeld 35 procent (Kanne & Van der Schelde, 2024). Het vertrouwen in de eigen gemeente is gemiddeld genomen wat hoger, maar ook op dat niveau is het algemene vertrouwen onder een grote groep beperkt.

Responsiviteit
Veelvuldig wordt gewezen op en gevraagd naar acties en maatregelen om vertrouwen in de overheid te herstellen. Maar concrete acties of aangrijpingspunten blijven dan vaak onduidelijk en onbesproken. Waar moet dan de oplossingsrichting gezocht worden? Op basis van verschillend onderzoek in de afgelopen jaren zien wij dat een deel van de oplossing ligt in het transformeren naar een responsieve overheid: een overheid die goed luistert en input zorgvuldig afweegt en meeneemt (of met goede redenen omkleedt afwijst) in haar besluiten, beleid en acties.
Ook anderen vinden dit. Zo hebben Blok en Brummel (2022) aangegeven dat als men het vertrouwen in de overheid wil vergoten, investering in de kwaliteit van het beleidsproces belangrijk is. In onze ogen wordt er gevraagd om een responsieve(re) overheid. Maar wat is responsiviteit eigenlijk, wat moet een overheid dan leren (anders) te doen?

Vertrouwen in de overheid
Vertrouwen is een complex begrip dat bestaat uit vele dimensies en aspecten zoals de positieve verwachtingen over de goede intenties van een ander en betrouwbaar handelen (Edelenbos en Klijn, 2007). Naast vertrouwen in mensen is er ook het vertrouwen in instituties zoals overheid, politie of justitie, kortweg: institutioneel vertrouwen (Shockley, e.a., 2016). In deze betekenis wordt de institutie zelf het object van vertrouwen: het gaat om vertrouwen in de sociale, culturele, economische en politieke instituties van een maatschappij. Daarbij wordt soms een bepaald soort institutie naar voren gehaald en richt de aandacht zich op vertrouwen in de overheid of op politiek vertrouwen (Dekker, 2006).
In dit essay gaan we vooral in op het vertrouwen van burgers in de (lokale) overheid. Op basis van Smith (2010) kunnen we institutioneel vertrouwen zien als de regels, rollen en normen van een institutie los van de mensen die die rollen vervullen. Het wordt in het algemeen beschouwd als vertrouwen gebaseerd op onpersoonlijke institutionele mechanismes in plaats van op mensen. Een alternatieve zienwijze is die van Offe (1999) en Braithwaite (1998), waarin vertrouwen gebaseerd is op de waarden van een institutie. Zij zien instituties als iets waar mensen vertrouwen in kunnen hebben als die mensen de waarden en regels van de institutie erkennen en geloven dat de meeste mensen zich daaraan zullen houden en zich daarnaar zullen gedragen.

Passend antwoord op laag vertrouwen?
Uit onderzoek komt naar voren dat het belangrijk is dat de overheid de burger serieus neemt, goed luistert en belangen onpartijdig en rechtvaardig afweegt en haar besluiten goed onderbouwt en beredeneert (De Blok en Brummel, 2022). Daarnaast blijkt dat burgers steeds meer de waarde van responsiviteit van overheden nauwlettend beoordelen, naast waarden als dienstbaarheid en toewijding (Neo e.a., 2023).
Maar wat is dat eigenlijk? Responsief zijn als overheid? Responsiviteit kan begrepen worden als het vermogen van professionals om in te schatten wat voor de ander werkelijk van waarde en betekenis is. Dit wordt ook wel ‘het luisterend en empathische vermogen’ genoemd. Responsiviteit gaat over het vermogen en de bereidheid van politici en ambtenaren om de zorgen en input van burgers en stakeholders op waarde te schatten en daar tijdig op te reageren; het is de snelheid en accuratesse waarmee overheden reageren op en rekening houden met maatschappelijke behoeften, belangen en initiatieven. Het gaat dan niet enkel om het daadwerkelijk in de praktijk brengen van input van burgers of ten volle tegemoet te komen aan bepaalde belangen of zorgen, maar vooral ook om het kenbaar maken van hoe er met de input van burgers en hun zorgen zijn omgegaan, en om welke redenen deze input wel of niet is meegenomen. Dat is uitdagend.
Op basis van de recente systematische review studie naar responsiviteit komen Hofstra en Edelenbos (2025) tot de volgende definitie: de manieren waarop (representanten van) de overheid ontvankelijk zijn voor en luisteren naar de vragen, plannen en behoeften van burgers en collectieven en het vermogen om tijdig en accuraat op deze vragen en voorkeuren te reageren en in te spelen. Drie dimensies worden in deze definitie naar voren gebracht:

1. De bereidheid om te luisteren naar burgers.
2. Snel en accuraat beantwoorden van vragen en input door burgers.
3. Het vermogen om aan de verlangens van burgers daadwerkelijk tegemoet te kunnen komen.

Responsiviteit gaat over de vraag hoe en in hoeverre het beleid aan de voorkeuren van de bevolking beantwoordt. Anders gesteld: het gaat om de mate waarin het democratische bestuur inwoners in staat stelt om opvattingen en oordelen over het beleid naar voren te brengen en de mate waarin het deze signalen ook serieus neemt (Peters, e.a., 2014, p.59).
In de kern gaat het er bij responsiviteit dus om dat (representanten van) de overheid open staat voor en recht doet aan de zorgen en inbreng van burgers (bijvoorbeeld in participatietrajecten en in bewonerscollectieven) en door de manier waarop dit gebeurt: inhoudelijk, tijdig, doortastend en op een passende manier (vanuit democratisch oogpunt). Dit hoeft overigens niet altijd te betekenen dat er gehoor wordt gegeven aan bepaalde vragen of voorkeuren. Tijdig en doortastend handelen kan ook zijn, vanuit het perspectief van de overheid, dat er van uit democratisch of wettelijk oogpunt geen gehoor wordt gegeven aan bepaalde wensen of voorkeuren van burgers, maar dat dit wel op een duidelijke manier wordt uitgelegd of gecommuniceerd (Esaiasson e.a. 2017).   

Bewijsvoering vanuit onderzoek
Om te bekijken of responsiviteit echt belangrijk is voor het (herstel van) vertrouwen in de overheid grijpen we terug op eerder uitgevoerd onderzoek naar vertrouwen in de lokale overheid (Blokstra, 2019). In dat onderzoek zijn verschillende bronnen van vertrouwen onder de loep genomen en is gekeken of bepaalde factoren doorslaggevend(er) zijn in het verklaren van het niveau van vertrouwen in de lokale overheid. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen factoren waarop de (lokale) overheid niet of nauwelijks invloed heeft (exogene factoren), zoals neiging tot vertrouwen geven, algemene normen en waarden, demografische factoren, politiek cynisme, etc., en factoren die wel (mogelijk) beïnvloedbaar zijn (endogene factoren), zoals reputatie en beeldvorming, prestaties, transparantie en responsiviteit. We hebben gekeken in hoeverre al deze mogelijke factoren het niveau van vertrouwen in de lokale overheid verklaren.
Het meten van vertrouwen kan op verschillende manieren. Je kan er direct of indirect naar vragen. Een directe vraag gaat over ‘hoeveel vertrouwen heeft u in …’, bijvoorbeeld gemeten op een bepaalde schaal (bijvoorbeeld van 1 tot 10). Uit het onderzoek van Blokstra (2019) blijkt dat een rechtstreekse vraag goed de mate van vertrouwen weergeeft en een goede basis biedt voor analyses.
Voor het meten van responsiviteit zijn in het onderzoek de volgende items gebruikt, die aansluiten bij de theoretische definities van responsiviteit: in hoeverre bent u het eens of oneens met de hieronder genoemde stellingen, met vijf antwoordopties, lopend van helemaal mee eens tot helemaal niet mee eens:

1. De gemeente luistert naar wat de inwoners willen.
2. De gemeente heeft oog voor het algemeen belang.
3. De gemeente weegt belangen van burgers goed tegen elkaar af.
4. De gemeente doet haar best om zich te informeren over wat er onder de burger leeft.
5. De gemeente doet doorgaans haar uiterste best om onze problemen op te lossen.
6. De gemeente reageert goed op de wensen van de inwoners.

Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van het bewonerspanel, dat in beheer is bij het Onderzoekcentrum Drechtsteden (OCD). Bij onderzoeken die het OCD uitvoert krijgen de respondenten altijd de vraag voorgelegd of zij enkele keren per jaar benaderd mogen worden voor deelname aan korte onderzoeken. Zij kunnen hun e-mailadres opgeven. Via de website van het OCD kan men zich ook spontaan aanmelden. Voor alle zes Drechtstedengemeenten (Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht) is op deze manier een representatief bewonerspanel tot stand gekomen.
Uit het statistische onderzoek blijkt responsiviteit (naast beeldvorming) een belangrijke voorspeller van vertrouwen te zijn. Kortom, doe je het als overheid goed in termen van responsief handelen, dan heb je grote kans dat je ook goed scoort op vertrouwen.

Hoe werken aan responsieve(re) overheid?
Wat kunnen we nu met deze inzichten? Als responsiviteit zo belangrijk is als het om (herstel van) vertrouwen in de (lokale) overheid gaat, moeten acties om het vertrouwen te vergroten hierbij aansluiten. Zoals eerder gezegd gaat het bij responsiviteit om het luisteren naar wat inwoners willen en daar vervolgens wat mee doen. Dat betekent niet dat de gemeente dan ook altijd precies moet doen wat inwoners willen. De wens van de ene inwoner kan strijden met die van een ander, en ook praktische zaken als de beperkte beschikbaarheid van financiële middelen en het bestaan van wettelijke belemmeringen kunnen leiden tot een besluit niet tegemoet te komen aan verlangens van burgers. De gemeente moet in zo’n geval gemotiveerd aan de inwoners uitleggen waarom aan hun wil niet of slechts gedeeltelijk kan worden voldaan. Het vraagt om een actieve motivatieplicht, die momenteel ook al in de Omgevingswet van kracht is.
Responsiviteit begint bij heel basale zaken als het beantwoorden van brieven, e-mails, telefoontjes en berichten via sociale media. Regelmatig duiken berichten in de pers op over schrikbarende aantallen door gemeenten niet beantwoorde brieven, telefoontjes en e-mails. Dezelfde berichten komen ook vanuit rapporten van lokale rekenkamers en ombudsfunctionarissen. 
Maar responsiviteit gaat verder dan dat. We zien de volgende belangrijke aanknopingspunten voor het ontwikkelen van responsief vermogen bij overheden, die we verder ontwikkelen in een nieuw onderzoek naar Inspelen op Bewonersinitiatieven voor Klimaattransities (Raak-Publiek, projectplan, 2024):

1. Empathisch te luisteren naar burgers: het begint bij het aandacht geven, het serieus nemen van de vragen, zorgen en initiatieven van burgers, en willen begrijpen van wat zij belangrijk vinden, zodat hier al dan niet op gehandeld kan worden. Het gaat daarbij dus vooral om het vermogen tot verplaatsen in de ander, tot inleven (empathisch vermogen). 
2. Actief te motiveren en verklaren vanuit relevant beleid, regels of standpunten van de overheid in relatie tot behoeften, plannen, ideeën of vragen vanuit burgers en hun collectieven. Hier gaat het om de wijze waarop lokale overheden reageren op vragen, zorgen en initiatieven of behoeften van burgers. Is er een goede, begrijpelijke en tijdige uitleg en verantwoording waarom iets wel of niet kan? 
3. Kundig en tijdig oppakken en helpen van burgers binnen de kaders die er zijn. Denk hierbij aan het verlenen van financiële steun binnen bestaande subsidiekaders of andere vormen van hulp die volgen op een concrete vraag of behoefte van een burger(collectief). 
4. Willen en kunnen aanpassen van relevant beleid, regels of praktijken om burgers, waar dat kan, verder te helpen. Dit gaat dus verder dan het vorige punt. Daar waar bestaande kaders knellen, kijkt de overheid, om responsief te kunnen zijn, naar de mogelijkheid om voorbij bestaand beleid te gaan. Dit kan (enige) aanpassing van bestaande praktijken of versoepeling van bepaalde (interpretaties van) bestaande regels vragen. 
5. Uitnodigen tot actief betrekken van burgers in de ontwikkeling of uitvoering van relevant beleid. Dit gaat weer een stap verder dan de punten hierboven, en richt zich op proactief benaderen van burgers en hun collectieven om ze uit te nodigen bepaalde publieke dienstverlening te verzorgen (waar de overheid zelf niet meer aan toe komt, budget voor heeft, etcetera), te betrekken bij bepaald beleid of een samenwerking te ontwikkelen waarin het initiatief als een partner kan optreden. 

Er zijn dus verschillende manieren om responsiviteit te ontwikkelen bij (lokale) overheden. Er is echter nog een wereld te winnen op het vlak van een responsief handelende overheid. Voor een deel kan dat door bestaande processen (zoals de beantwoording van brieven, telefoon, e-mail, berichten op sociale media) beter te organiseren, de communicatie met de inwoners goed onder de loep te nemen en de instrumenten voor betrokkenheid en participatie beter te benutten en te gebruiken. Participatie en bewonersinitiatieven lenen zich uitstekend voor het etaleren van een responsieve overheid, maar de praktijk blijft nog achter.
Tien jaar geleden gaven Peters e.a. (2014: 60) al aan dat ‘de kennis en het denken over responsiviteit in de doe-democratie nog in de kinderschoenen [staan]’. Helaas is die situatie nog steeds zo. De Omgevingswet geeft mogelijkheden om via de motivatieplicht te komen tot een responsievere overheid, maar dan moet de overheid deze plicht niet alleen zien als een procedurele stap als het zetten van een vinkje achter ‘participatie, dat hebben we gedaan’, maar zien als een volledig proces van uitnodigen, luisteren, meenemen, overwegen en verantwoorden. Hiertoe behoren betere communicatie over, uitleg en terugkoppeling van wat er concreet met input uit inspraak, participatie en initiatief is gedaan. Alleen dan wordt gewerkt aan vergroten van vertrouwen in de overheid. Anders komt het als een boemerang terug, en wordt wantrouwen eerder en verder aangewakkerd.

Referenties

• Blokstra (2019), Vertrouwen in de lokale overheid. Een methodologische zoektocht naar factoren die het vertrouwen in de gemeente verklaren. Dissertatie, Erasmus Universiteit Rotterdam.
• Boogers, M. (2013). Hoe beoordelen inwoners hun gemeentebestuur en waar hangt dat oordeel van af? Bestuurswetenschappen, 67(4), 19-40.
• Braithwaite, V. (1998). Communal and Exchange Trust Norms: Their Value Base and Relevance to Institutional Trust. In Braithwaite, V., & Levi, M. (Red.), Trust and Governance (pp. 46-71). New York: Russell Sage Foundation.
• De Blok, L. en L. Brummel (2022), Gefundeerd politiek vertrouwen? Onderzoek naar de relatie tussen overheidsprestaties en het vertrouwen in politieke instituties, Universiteit Utrecht.
• Dekker, P. (2006). Individuele achtergronden van ontbrekend vertrouwen in de regering. In Korsten, A., & De Goede, P. (Red.), Bouwen aan vertrouwen in het openbaar bestuur: Diagnoses en remedies (pp. 45-59). Den Haag: Elsevier.
• Edelenbos, J., & Klijn, E.H. (2007). Trust in Complex Decision-Making Networks: A Theoretical and Empirical Exploration. Administration & Society, 39, 25-50.
• Esaiasson, P., Gilljam, M., & Persson, M. (2017). Responsiveness beyond policy satisfaction: Does it matter to citizens?. Comparative Political Studies, 50(6), 739-765.
• Hofstra, R., & Edelenbos, J. (2025). What to do with the outputs from public participation? Conceptualising and explaining responsiveness of civil servants. Local Government Studies, 1-29.
• Kanne, P. en A. van der Schelde (2024), Ontevreden maar honkvaste kiezers op rechts en links: https://www.ipsos-publiek.nl/actueel/ontevreden-maar-honkvaste-kiezers-op-rechts-en-links/?utm_source=chatgpt.com.
• Klijn, E.H., Edelenbos, J., & Steijn, B. (2010). Trust in Governance Networks: Its Impacts on Outcomes. Administration & Society, 42, 193-221. doi:10.1177/0095399710362716
• Neo, S., Grimmelikhuijsen, S., & Tummers, L. (2023). Core values for ideal civil servants: Service‐oriented, responsive and dedicated. Public Administration Review, 83(4), 838-862.
• Offe, C. (1999). How Can We Trust Our Fellow Citizens? In Warren, M.E. (Red.), Democrcy and Trust (pp. 42-87). Cambridge: Cambridge University Press.
• Peters, K., Van Stipdonk, V., & Castenmiller, P. (2014). Verkenning van lokale democratie in Nederland. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Opgehaald van https://acc.kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/verkenning-lokale-democratie-in-nederland/.
• Projectplan Raak-publiek (2024), Inspelen op Bewonersinitiatieven in Klimaattransities, opgesteld door HZ University of Applied Sciences en Erasmus Universiteit Rotterdam.
• Shockley, E., Neal, T.M.S., PytlikZillig, L.M., & Bornstein, B.H. (Red.). (2016). Interdisciplinary perspectives on trust: Towards theoretical and methodological integration. Cham: Springer. doi:10.1007/978-3-319-22261-5.