Het succes van het proces

Lokale overheden zien burgerparticipatie vaak als een strategie om complexe maatschappelijke vraagstukken tegemoet te treden (bijvoorbeeld bezuinigingen en veiligheidsissues) (Nabatchi & Leighninger, 2015). Deze ontwikkeling is zowel zichtbaar in Nederland als in landen die bekend zijn in het actief betrekken van hun burgers, zoals Denemarken (English, 2011). Denemarken wordt door het Nederlands openbaar bestuur als interessant voorbeeld gezien voor burgerparticipatie vanwege hun administratieve hervorming in 2007 (Peters, 2010; BZK, 2013). Deze hervorming kenmerkt zich door gemeentelijke reorganisatie, top-down sturing en samenwerkingsverbanden (LGDK, 2009; Peters, 2010). Daarnaast wordt aangegeven dat Denemarken actief is in het betrekken van burgers (bijvoorbeeld op het gebied van urban planning) (Sørensen & Torfing, 2016). Daarbij is sinds 1970 raadpleging middels het openbaar bestuur verplicht. Hieruit blijkt dat Denemarken een relatief lange geschiedenis met burgerparticipatie heeft. Tegelijkertijd wordt Nederland als voorbeeld gezien voor het openbaar bestuur in Denemarken vanwege hun experimenten en pilots om burgerparticipatie te versterken. Wat kunnen we van elkaar leren?

Met de toegenomen aandacht voor burgerparticipatie binnen lokale overheden veranderen ook de manieren waarop burgers betrokken worden continu (Rose, 2002; Reddel & Woolcock, 2004; Horlick-Jones, Rowe & Walls, 2007). Een resultaat is het ontstaan van nieuwe vormen van burgerparticipatie zoals cocreatie (Bovaird, 2007). Co-creatie is een vorm van burgerparticipatie waarin gemeenten, burgers, organisaties en ondernemers samenwerken om tot betere oplossingen te komen (Voorberg et al., 2015; Torfing et al., 2016). Door het bestuderen van de praktijk wordt inzichtelijk hoe nieuwe vormen van burgerparticipatie, zoals cocreatie, binnen gemeenten ontstaan (Siebers, 2017a). Dit artikel gaat in op hoe cocreatie eruitziet in Denemarken en in hoeverre deze wel of niet verschilt van de Nederlandse context (Siebers, 2017b).

Onderzoek in de praktijk
Middels een casestudie in de gemeente Roskilde (DK), de Musicon Case en de gemeente Zeist (NL), case de Bezuinigingsdialoog, is onderzocht hoe het proces van cocreatie is georganiseerd. De motivatie voor het organiseren van cocreatie is in de twee cases verschillend. Bij de Musicon Case is cocreatie gebruikt om een voormalige betonfabriek om te vormen tot een nieuwe buurt. Burgers zijn betrokken bij zowel de beleidsvorming als de uitvoering. In de Bezuinigingsdialoog is cocreatie gebruikt om een structurele bezuiniging van 6.2 miljoen euro te realiseren. Burgers zijn in deze case betrokken bij het vormen van beleid. Via interviews met raadsleden, collegeleden, ambtenaren en burgers is vanuit verschillende perspectieven onderzocht hoe cocreatie wordt georganiseerd.

Waarom, hoe, wat en wie van cocreatie
Het onderzoek laat zien dat er vergelijkbare verklaringen zijn waarom het proces van cocreatie in beide cases succesvol is. Dit is terug te zien in het waarom, hoe, wat en wie van co- creatie.

Waarom cocreatie
De eerste verklaring richt zich op de redenen om cocreatie te starten. Deze verschillen in de twee cases. In de Musicon case gaat het om het benutten van een kans, namelijk het creëren van een creatieve buurt in Roskilde en het vergroten van de leefbaarheid. De bezuinigingsdialoog is ingezet om een complex vraagstuk op te lossen, namelijk het realiseren van de structurele bezuiniging. Kijkend naar het onderliggend idee om cocreatie te starten gaat het zowel in de Musicon case als de Bezuinigingsdialoog om het benutten van de kennis en het kunnen van de samenleving om de kans of uitdaging te hanteren. Dit onderliggende idee om cocreatie toe te passen kunnen we ook wel de rationale van gemeenten noemen.  Hoewel de redenen om cocreatie te starten verschillen, blijkt de rationale hetzelfde te zijn. Deze rationale van gemeenten speelt een belangrijke rol in het succesvol organiseren van cocreatie.

Hoe en wat
De tweede verklaring richt zich op de activiteiten in beiden cases om het cocreatie proces vorm te geven: hoe en wat.

In de Musicon case is een organisatie ontwikkeld, die buiten het gemeentehuis in het Musicon-gebied is gepositioneerd, geïnspireerd op een Nederlandse start-up organisatie. Er is een organisatie gecreëerd die burgers ondersteunt, faciliteert en motiveert bij de ontwikkeling van plannen als ook de uitvoering van deze plannen door deze burgers. Daarnaast zijn er verschillende bijeenkomsten tussen burgers en gemeente gehouden om plannen te maken voor het ontwikkelen van een nieuwe buurt.

De vormgeving van de Bezuinigingsdialoog is geïnspireerd op (een deel) van het besluitvormingsproces van de Europese Commissie die werkt met expert comittees. De begroting van de gemeente Zeist is in negen thema’s over evenveel expertgroepen verdeeld. De expertgroepen bestonden uit inwoners, ondernemers of andere belanghebbenden uit de gemeente Zeist, die ieder een belang vertegenwoordigden. Ambtenaren faciliteerden deze expertgroepen gedurende de bezuinigingsdialoog. Via verschillende bijeenkomsten formuleerden de expertgroepen inhoudelijk voorstellen om de bezuinigingen te realiseren. Vervolgens werden deze voorgelegd aan de raad ter besluitvorming. Naast deze expertgroepen zijn er drie nieuwe organen geïntroduceerd die het proces van de bezuinigingsdialoog ondersteunden en faciliteerden: toewijzing van de chef de dossiers ook wel de trekkers van de expert committee, een informele adviescommissie en een commissie van ‘ongeregelde zaken’.

In beide cases hebben de gemeenten zich laten inspireren door een aanpak van andere organisaties ‘buiten’.  De gemeenten hebben in beiden cocreatie processen deze inspiratie op maat gemaakt voor het eigen vraagstuk en de specifieke situatie. Tegelijkertijd staan in beide cases diverse bijeenkomsten centraal waarbij burgers en gemeente met elkaar interacteren. Tijdens deze bijeenkomsten stond de inhoud van het cocreatie proces centraal. De interactie tussen burgers en gemeente wordt ook wel interactive governance genoemd (Sørensen & Torfing, 2009). Verder zijn in beide gemeenten nieuwe organen geïntroduceerd die het proces van cocreatie faciliteren. Het verantwoordelijk stellen van een orgaan voor een proces en het faciliteren van dit proces wordt ook wel meta-governance genoemd (Sørensen & Torfing, 2009). De introductie van deze meta- governance structuren lijkt in beide gemeenten sterk bij te dragen aan het succes van het cocreatie proces.

Wie
Een laatste verklaring waarom cocreatie in deze cases succesvol is heeft te maken met ‘wie’ het proces uitoefent. Dit wordt vertaald naar verschillende karakteristieken die groepen of individuen vertonen gedurende het cocreatie proces. Deze karakteristieken hebben betrekking op het uitoefenen van transformationeel leiderschap. Waarin transformationeel leiderschap naar leiders verwijst die hun volgers stimuleren en inspireren om hun eigen interesses te overstijgen en op zoek te gaan naar nieuwe oplossingen (House & Howell, 1992; Bass, 2010)

In de Musicon case is dit de burgemeester. Openheid, ondersteuning, stimulans, moed, geloof en de bereidheid om te luisteren worden als belangrijke karakteristieken gezien om de Musicon case te realiseren. In de Bezuinigingsdialoog spelen naast de burgemeester ook de wethouders, de gemeenteraad en het managementteam een belangrijke rol in het realiseren van de bezuinigingsdialoog. Vergelijkbare karakteristieken als in de Musicon case worden aangehaald zoals, moed en durf. Tegelijkertijd worden ook karakteristieken zoals vertrouwen, respect en nabijheid als belangrijk zijnde aangehaald.

Drie lessen
Samengevat zijn er verschillende verklaringen waarom het proces van cocreatie in deze cases succesvol is. Uit dit onderzoek kunnen drie belangrijke lessen worden getrokken.

Les 1
Co-creatie in gemeenten blijkt niet alleen succesvol te zijn in tijden van kans en ontwikkeling, maar ook in tijden van uitdaging. Een helder geformuleerde rationale van de gemeente is hierbij belangrijk.

Les 2
Het is belangrijk om als gemeente na te denken via welke activiteiten cocreatie kan worden gerealiseerd.  Een balans tussen interactive governance-structuren die zich richten op de inhoud van het cocreatie proces en meta- governance-structuren die zich richten op het faciliteren van het cocreatie proces is van belang.

Les 3
De rol van leiderschap. Het uitoefenen van leiderschap door belangrijke betrokkenen (bijvoorbeeld een burgemeester of managementteam) die het cocreatie proces steunen is belangrijk in het succesvol organiseren van cocreatie.

Het bestuderen van cocreatieprocessen helpt ons in het ontdekken van onderliggende patronen van waarom deze specifieke vorm van burgerparticipatie succesvol is. Daarmee is het ook een mogelijke strategie voor de aanpak van maatschappelijke complexe problemen. Om deze lessen aan te vullen is het belangrijk om andere cocreatieprocessen te bestuderen. Desondanks bieden de overeenkomsten tussen deze cases meer inzicht in de verschillende redenen, motieven en activiteiten van gemeenten voor cocreatie. De twee cases illustreren daarmee hoe cocreatie succesvol is te implementeren.

Lees ook Burgerparticipatie in het buitenland

Literatuur

• Bass. B.M. (2010). Two Decades of Research and Development in Transformational Leadership. European Journal of Work and Organizational Psychology, 8 (1), 9-32.
• Bovaird, T. (2007). Beyond engagement and participation: User and coproduction of services. Public    Administration Review, 67(5), 846-860.
• BZK (2013). Bestuurlijke inzichten en lessen uit Denemarken anno 2013 in Kenniskamer Modernisering van de bestuurlijke inrichting. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
• English, C. (2011). Civic engagement highest in developed countries. Gallup World Report. Retrieved May, 4, 2013.
• Horlick-Jones, T., Rowe, G., & Walls, J. (2007). Citizen engagement processes as information systems: the role of knowledge and the concept of translation quality. Public understanding of science, 16(3),  259-278.
• House, R. J., & Howell, J. M. (1992). Personality and charismatic leadership. The Leadership Quarterly, 3(2), 81-108.
• LGDK (2009). The Danish lokal government system. Denmark
• Nabatchi, T., & Leighninger, M. (2015). Public participation for 21st century democracy.           John Wiley & Sons
• Peters, K (2010). Denen worstelen ook met burgerparticipatie. Openbaar bestuur.
• Reddel, T., & Woolcock, G. (2004). From consultation to participatory governance? A critical review of citizen engagement strategies in Queensland. Australian Journal of Public Administration, 63(3), 75-87.
• Rose, L. E. (2002). Municipal size and local nonelectoral participation: findings from Denmark, the Netherlands, and Norway. Environment and Planning C: Government and Policy, 20(6), 829-       851
• Siebers, V (2017a). Participatie en democratie een onderzoek naar burgerparticipatie op lokaal niveau. Platform Overheid.
• Siebers, V (2017b). Een onderzoek naar participatie in Roskilde (DK). Platform Overheid.
• Sørensen, E., & Torfing, J. (2009). Making governance networks effective and democratic through   metagovernance. Public administration, 87(2), 234-258.
• Torfing, J., Sørensen, E., & Røiseland, A. (2016). Transforming the Public Sector Into an Arena for Co- Creation Barriers, Drivers, Benefits, and Ways Forward. Administration & Society,        0095399716680057.
• Sørensen, E., & Torfing, J. (2016). Co-initiation of Collaborative Innovation in Urban Spaces. Urban Affairs Review. 10.11771078087416651936
• Voorberg, W. H., Bekkers, V. J., & Tummers, L. G. (2015). A systematic review of co- creation and co-production: Embarking on the social innovation journey. Public Management Review, 17(9),      1333-1357.
• [1] Delen van dit artikel komen overeen met een nog te publiceren Engelstalig artikel door Siebers en Torfing (2017).