Het systeem in de Verenigde Staten (VS), waar met het aantreden van een nieuwe president de gehele federale overheid wordt onthoofd, spreekt ons niet aan. In de VS wordt op zo’n moment de complete ambtelijke leiding bedankt en worden nieuwe mensen ingevlogen. Alhoewel het bij het aantreden van Trump eerder de snelheid had van paard en wagen. In één klap verdwijnen heel veel kennis en deskundigheid en vervolgens worden mensen soms eerder aangesteld vanwege hun loyaliteit dan vanwege hun kennis.
Agenda voor Publiek Leiderschap, deel 4
In mijn zoektocht naar publiek leiderschap spreek ik met heel veel sleutelpersonen binnen en buiten de overheid. In die gesprekken doe ik veel ervaringen op, die ik omzet in een aantal observaties. Eerdere observaties plaatste ik al op platform O op 18 oktober, 7 november en 22 november. Graag krijg ik reacties hierop om op basis daarvan een Agenda voor Publiek Leiderschap te kunnen opstellen.
In Nederland hechten wij aan een ambtelijke organisatie, met het bijbehorende leiderschap, dat stabiel is en continuïteit garandeert. Essentieel daarbij is dat deze gekenmerkt wordt door een grote mate van deskundigheid en kennis. En die kennis mag niet mee-wiebelen met politieke veranderingen van het moment. Tegenspraak hoort bij de competenties van het ambtelijk leiderschap.
Hierbij kunnen wij nog steeds terugvallen op het gedachtengoed van Max Weber. Hij onderstreepte onder andere het belang van rationele deskundigheid en van kennis. Die gaven de rechtsstaat een ruggengraat. Om de willekeur van de vorst tegen te gaan was nodig dat een bureaucratie stabiliteit en deskundigheid bood. En daarin was het belangrijk dat, naast een systeem van duidelijke voorschriften en duidelijke hiërarchie, ambtenaren werden aangesteld op basis van kennis en competenties. Ook bevorderingen moesten hierop gebaseerd zijn.
‘Rationele deskundigheid en kennis geven de rechtsstaat ruggengraat’
Nu heeft bureaucratie een negatieve klank gekregen, maar dit aspect van bureaucratie verdient het om behouden en bewaakt te worden. Ook al stammen de gedachten van Weber van meer dan een eeuw geleden, toch is het belangrijk de kern van de autonomie van professionaliteit overeind te houden, zeker in tijden van grote politieke turbulentie.
De vraag is hoe deze te beschermen en te bevorderen? Interessant genoeg vraagt dat juist aandacht en bescherming van de politiek. De politiek bepaalt de ruimte voor professionele autonomie. Terwijl de autonome professionaliteit de politiek moet behoeden voor willekeur en zo kan begrenzen. Geen duivels dilemma, maar wel degelijk een dilemma. Het vraagt van de politiek om grenzen aan te geven voor de politiek en daarmee ruimte voor ambtelijke professionaliteit. Het vraagt tevens zelfbewustzijn van de ambtenaren om aan te geven wat de ruimte moet zijn voor professionaliteit. Het vraagt om ambtelijk zelfbewustzijn, om een duidelijk esprit de corps.
Interessant in dit verband is dat in deze periode de bijzondere rechtspositie van ambtenaren wordt afgeschaft. Een rechtspositie, die (top)ambtenaren moest beschermen tegen politieke willekeur.
Voorzichtigheid troef
Het verhaal over het verschil tussen een bedrijf en een overheidsdienst is al wat ouder. Het gaat als volgt: als bij een bedrijf tien zaken worden opgepakt en er van de tien tenminste twee voldoende succesvol zijn, dan zeurt niemand over de acht dingen die zijn mislukt. Als bij de overheid één van de tien zaken mislukt, heeft iedereen het over die ene mislukking en niet over de negen dingen die goed zijn gegaan. Al is het een oud verhaal, het is nog steeds waar. Sterker nog, het wordt meer waar. Er worden geen mislukkingen geaccepteerd. De overheid moet het gewoon doen. En op elke mislukking, of het nu gaat om een uit de bocht gevlogen ict-project of om een nieuw voertuig, staat volop de schijnwerper. Liefst nog met de naam en toenaam van personen die erbij betrokken zijn en aan de schandpaal worden genageld. Ook al hoort het woord ‘afrekenen’ eerder in de werelden van de maffia en van de bakker, toch wordt het al veel gebruikt in overheidsland.
Het motto ‘beter achteraf vergiffenis vragen dan vooraf toestemming’ gaat al lang niet meer op. Het risicomijdend gedrag wordt volop bevorderd. Het innovatief denken en handelen heeft last van het better safe than sorry-motto. Innovatie bij de overheid gaat over een vernieuwing die van tevoren strak is gedefinieerd en gegarandeerd succes oplevert, liefst binnen een vast afgesproken termijn. Voorzichtigheid is troef en buiten de lijntjes kleuren is er bij voorkeur niet bij. Met als gevolg dat we een herhaling van zetten krijgen.
Het leverde deze vreemde ervaring op: een 100 meter hoge schoorsteenpijp in het Rijnmondgebied mocht niet met een ‘drone’ worden geïnspecteerd, want ‘drones’ mochten in dat gebied niet vliegen in verband met strak gedefinieerde veiligheidsvoorschriften. Met als gevolg dat een ‘inspecteur’ een 100 meter hoge ladder moest opklimmen. Alsof dat niet onveiliger is.
Ruimte aan leren
Hoe mooi is het verhaal van ‘schuld en boete’? Maar met het aanwijzen van schuldigen en die laten boeten, maak je een overheidsorganisatie niet beter. De opgave voor het leiderschap zit in het omzetten van ervaringen – ook slechte – in het verbeteren van overheidsorganisaties. Van de ombudsman leen ik de quote: iedere klacht is een cadeautje. Dat cadeautje moet je als leider gebruiken om de organisatie te laten leren. Dus niet straffen, maar van fouten laten leren. We zitten als overheid inmiddels in een systeem van verantwoording en rekenschap en die vragen veel tijd en energie. En dan krijgen natuurlijk fouten van de media ook nog veel aandacht. Maar de kunst is om niet in de verantwoording te blijven hangen. Het gaat om leren om beter te worden. Uiteindelijk gaat het om goed besturen en om goede beslissingen te nemen. Dat vraagt om lerende organisaties.
‘Medewerkers moeten de uitnodiging krijgen om zich te verbeteren’
Medewerkers moeten de uitnodiging krijgen om zich te verbeteren. Meestal zien ze zelf al wat beter kan. Maar in veel gesprekken hoor ik dat er een soort handrem op zit. Omdat zij slechte ervaringen hebben opgedaan in het verleden of omdat zij denken dat het toch geen zin heeft. Zo kreeg een inwoner, die te maken had met een ‘beperking’, in gemeente X een scootmobiel terwijl die inwoner had gevraagd om een e-bike. De betrokken ambtenaren konden in het kader van de gemeentelijke spelregels helaas niet anders, ook al vonden zij het waanzin. De betrokken wethouder greep in en regelde de e-bike. Trots vertelde hij dat hij het verschil had kunnen maken. Dat klopte uiteraard, maar de vraag waarom zijn ambtenaren niet de ruimte voelden om deze vreemde beslissing zelf bij te stellen, kon hij niet goed beantwoorden.
Een mooi en uitnodigend stukje dit. Ambtelijke autonomie wordt inderdaad vaak weggeperst binnen de overheid. Vaak wordt Max Weber geciteerd om de ambtelijke ondergeschiktheid te benadrukken, maar dan wordt veronachtzaamd dat die ondergeschiktheid betrekking heeft op de politieke doelstellingen en sturing en juist niet op de functies als kennisvergaring en advisering. Op dat vlak heeft de ambtenaar in de gerationaliseerde verhoudingen die Weber schetst juist een eigen rol. In ons rechtsstatelijk systeem heeft de ambtenaar een rol in het tegengaan van willekeur en onrechtmatigheid. Een ambtenaar die dat verzaakt kan zijn functie niet integer vervullen. Een ambtelijke organisatie die deze taakvervulling hindert is een gevaar voor het gezag van en het vertrouwen in de overheid.
Ik ben het geheel eens met Frequin: zorgen voor ambtelijke autonomie en voor een professionele invulling van die ruimte is een kerntaak van de publieke ambtelijke leider én een verantwoordelijkheid van de politiek.
Het vierde verhaal van Frequin gaat over of er ruimte is voor professionele autonomie? Daarbij worden begrippen als continuïteit, politieke loyaliteit, risicomijding en leren (indirect) in beschouwing genomen waarbij de conclusie is getrokken dat tegenspraak hoort bij ambtelijk leiderschap. Die zienswijze ligt genuanceerder om doel en middel weer bij elkaar te brengen in het Fach- en Dienstwissen van in het verhaal aangehaalde Weber.
Allereerst over stabiliteit en continuïteit. Daarmee wordt niet bedoeld, stilstand of alles hetzelfde blijven doen. De schrijver van Il Gattopardo, Giuseppe di Lampudesa verwoordde dat als volgt: Everything must change for everything to remain the same. If you don’t change, time will change you. Dat betekent dat net als in het bedrijfsleven continuïteit en innovatie hand in hand gaan. Nu zijn dat vaak nog gescheiden werelden, maar we beschikken over veel meer taal en mogelijkheden om ze te verbinden. In dat kader is het boek van Arena interessant over ruimte (adaptieve space) interessant. Het verhaal van Frequin klopt wat betreft de verhouding slagen en mislukken in de vergelijking tussen markt en overheid. Maar de kern ligt niet in de innovatie zelf, die zijn er genoeg binnen en buiten de overheid maar eerder in de wijze waarop de innovatie wordt verbonden met de bestaande interne organisatieprocessen. Of om in termen van Arena (2018) te spreken: Adaptive space reveals how organizations are transforming themselves into responsive, agile organizations suitable for the age of disruption by enabling individual employees to connect and create across networks and unleash creative potential from within. In deze adaptive space onderscheidt hij vier rollen: brokers, connectors, energizers en challengers. Al deze rollen heb je nodig om de beweging te maken van ideeën en informatie door de organisatie heen, waardoor je de organisatie in staat stelt om zich op een positieve wijze te transformeren. Als Frequin op basis van onder andere deze artikelenreeks zich een beeld gaat vormen van leiderschap zit hier volgens ons een sleutel om niet de innovatie ’an sich’ centraal te stellen maar eerder deze rollen en soms de begrenzing en stimulering daarvan in de verschillende procesfasen van de transformatie.
Dan het tegenspreken duiden in Webers taal. Volgens Weber moesten ambtenaren beschikken over Fachwissen en Dienstwissen, dus vakkennis en het toe-eigenen van ‘ambtelijk verantwoordelijkheidsbesef’. En als wij het uitdiepen komen we op inhoudelijk deskundig, politiek loyaal en neutraal, adviseur op basis van feiten en wetenschappelijke kennis en kan zich verplaatsen in de gedachtewereld van politieke bestuurders (plaatsvervangend denken) (zie ook: De Vries in Waarden maken de overheid, Klinkers en Rijnja, 2011). Dat leiderschap vindt niet alleen meer binnen organisaties plaats maar veel meer in samenwerkingsverbanden tussen organisaties die samen werken aan maatschappelijke vraagstukken. Collectief leiderschap dus waarbij de eerder genoemde competenties die Weber noemt nog steeds hetzelfde zijn en een andere twist krijgen in de huidige context. Zoals de eerder genoemde implementatiekracht om innovaties te verbinden aan het reguliere proces. Of de competentie loyaliteit waarbij in het sociaal domein met betrekking tot jeugd regionaal en lokaal wordt ingekocht. Loyaliteit is in netwerken dan een dubbele loyaliteit om lokaal en regionaal in verband te brengen en schaalgrootte als bijkomende dimensie over de organisatiegrenzen heen die consequenties heeft voor leiderschap. Het vraagt geen nieuwe competenties. Eerder de vraag: hoe werken die competenties in netwerken.
En natuurlijk hoort bij leiderschap onvermijdelijk de persoonlijke performance. Dat had Aristoteles ook al door in zijn Ars retorica waar hij het heeft over logo’s, pathos en ethos. Laten we die vooral niet vergeten. Dat overtuiging wordt verkregen door de bindende persoonlijkheid van de spreker, wanneer het gesproke (de ‘tegenspraak’) zo opgevoerd wordt dat het hem/haar geloofwaardig maakt (ethos). Die overtuiging kan ontstaan doordat de toehoorder/publiek aangesproken wordt in zijn/haar emoties (pathos). Ten derde kan overtuiging verkregen worden door het gesprokene zelf, wanneer het geheel op waarde is gebaseerd of er overtuigende argumenten worden gebruikt (logos).
Als Frequin met ‘tegenspraak’ duidt op de aloude competentie samenwerken met jezelf (en tegenspraak genereren op je eigen valkuilen en perspectief), samenwerken met de politiek vanuit het Fach- en Dienstwissen en het doorvoeren van innovaties en verbinden met operaties dan zeggen we hetzelfde. Dat dit ingewikkelder is over organisatiegrenzen heen is evident, maar de competenties zijn in essentie hetzelfde.
Beste Mark,
Dank voor je artikel(en reeks)! Vanuit dit artikel ben ik ook jouw andere artikelen gaan lezen. Boeiend en maakt nieuwsgierig naar de Agenda voor Publiek Leiderschap. De feedback van Eduard op het vorige artikel onderschrijf ik, hoewel het enigszins preken voor eigen parochie is, in het bijzonder de aanmoediging om jonge mensen te spreken in/rond de overheid.
Je zoektocht brengt mij langs herkenbare thema’s. In dit artikel licht je bureaucratie, ambtelijke regelvrijheid en tegenspraak toe. In mijn vakgebied (directie- en bestuursadvies in de publieke sector) is dat onlosmakelijk aan elkaar verbonden. Het gaat alle drie om de invulling van de professionaliteit van het vak.
Leiderschap, zoals je in je andere artikelen ook aangeeft, is al lang niet meer het ene individu die met de scepter zwaait. De mate van vrijheid, tegenspraak de invulling daarvan is een construct wat in stand gehouden wordt door managers, teamleiders, adviseurs en ondersteuning. Vanzelfsprekend speelt een (politiek) eindverantwoordelijke in de organisatie een bepalende rol maar regelmatig zal je zien dat in grote organisaties die kampen met vraagstukken op deze thema’s (soms gaat dat zover als het benoemen van een angstcultuur) ook na wisselingen van de top dezelfde vraagstukken houden.
De oplossing van het vraagstuk wordt er niet makkelijker van. Ook niet omdat termen als tegenspraak, ambtelijke vrijheid en risico-aversie vaak abstract blijven. Hierdoor is het moeilijk om concrete interventies te doen die daadwerkelijk breder impact hebben. Een stap in de goede richting wat mij betreft is het gewenste gedrag op maat opnemen in de verwachte professionaliteit van een breed aantal functies. Weet wat je van elkaar mag en moet verwachten en toets of je dit voldoende doet. Bijvoorbeeld in het geval van tegenspraak. Dat is nu vaak exclusief voor hoger management maar is juist onderdeel van persoonlijk leiderschap wat thuis hoort in veel meer rollen.