De Kinderopvangtoeslagaffaire zorgde voor enorm leed bij de slachtoffers en bracht grote fouten aan het licht bij de overheid. Hans Wilmink wil voorbij de schuldvraag kijken en trekt vijf lessen uit de Toeslagenaffaire. ‘Het is tijd voor een nieuwe impuls voor het ambtelijk vakmanschap.’
De Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) heeft haar verhoren over de Toeslagenaffaire afgerond en is van plan al op 17 december 2020 te rapporteren. Dat zal vooral een feitelijk verslag zijn over de betrokkenheid van ambtenaren en bewindslieden, ter voorbereiding van het debat in de Tweede Kamer in januari. Een andere door het parlement ingestelde commissie kan wellicht iets dieper en breder graven, aangezien zij vele betrokkenen en externe deskundigen gehoord heeft. Deze Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) “onderzoekt de oorzaken van problemen bij uitvoeringsorganisaties en het verlies van de menselijke maat daarbij”[1] , en beoogt in maart 2021 te rapporteren. Ik trek uit de ongelukkige Toeslagenaffaire alvast enkele lessen voor de overheid en haar ambtelijke dienst.
Wijzen naar elkaar
In de verhoren van de commissie kregen we een beeld van de betrokkenheid van politici en topambtenaren bij de Toeslagenaffaire. Men wees nogal veel naar elkaar, en we hoorden meerdere variaties van “ik heb het niet geweten”. Er is daarnaast wel degelijk ook schuld bekend en berouw getoond. “Ik had de signalen beter moeten zien”. “Ik had toen meer moeten doorvragen”. Voor de verwerking van dit afschuwelijke ongeluk hadden de ouders graag wat meer gezien. Dat is begrijpelijk.
‘De terug te vorderen bedragen zijn veelal te hoog in verhouding tot de inkomens van betrokkenen’
Ik ga echter geen schuldigen aanwijzen. Ik heb daar niet de vereiste informatie voor, en het zou bovendien te gemakkelijk praten zijn voor een oud-ambtenaar die zelf niet betrokken was bij de uitvoering. Maar hier is wel zo veel schade aangericht bij de slachtoffers én bij de overheid, dat we het debat over de oorzaken en remedies ook binnen de ambtelijke dienst verder moeten voeren. Daartoe formuleer ik vijf lessen.
Les één: het stelsel van toeslagen is onuitvoerbaar en maatschappelijk onverantwoord
Voorschotten worden uitgekeerd en moeten achteraf verrekend worden. Minister Asscher sprak van 200.000 terugvorderingen. Dat is administratief zeer ingewikkeld. De omstandigheden waarmee rekening moet worden gehouden verschillen per geval en veranderen tussentijds veelvuldig (salaris, aantal uren kinderopvang, etc.). De uitkomst is maatschappelijk onverantwoord omdat de terug te vorderen bedragen veelal te hoog zijn in verhouding tot de inkomens van betrokkenen. Het is maatschappelijk ook onverantwoord omdat voor deze uitvoering regelgeving gemaakt werd zonder een hardheidsclausule. Zo’n bepaling had onredelijke toepassingen kunnen voorkomen. Een advies in die richting van de Raad van State werd destijds genegeerd. Voor wie hier schuldigen wil aanwijzen: dit stelsel van toeslagen met bevoorschotting en verrekening achteraf, werd in 2006 op uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer zo ingericht en – tegen ambtelijke adviezen in – bij de Belastingdienst ondergebracht.
Een nieuw stelsel van directe financiering voor toegelaten instellingen voor kinderopvang zou beter en eenvoudiger zijn voor de overheid, de ouders en de voorzieningen, en minder fraudegevoelig.
Les twee: eenzijdige focus op fraudebestrijding leidde tot onrechtvaardige behandeling
Nadat was gebleken dat een groep Bulgaren misbruik maakte van het toeslagenstelsel en er ook bij gastouderbureaus fraude werd gepleegd, is alles op alles gezet om die fraude aan te pakken.
Elke fout werd voor fraude aangezien. Dat werd door staatssecretaris Weekers onderstreept met de uitspraak dat “de goeden onder de kwaden zullen lijden”. Voor wie hiervoor schuldigen wil aanwijzen: dat zijn we – in zijn woorden – bijna allemaal. Deze uitspraak werd welwillend ontvangen door de politiek, de media, en de publieke opinie. De staatssecretaris noch degenen die met zijn uitspraak instemden hebben zich echter gerealiseerd welk een voorspellende kracht die uitspraak had. Ook zijn ze zich onvoldoende bewust geweest van het tekort aan rechtsstatelijk besef dat in die uitspraak schuilt.
‘Ook kleine foutmarges hebben grote gevolgen voor grote aantallen mensen’
Les drie: de beginselen van behoorlijk bestuur onder uit de kist halen
Dat rechtsstatelijk besef werd al enkele jaren geleden (in 2017) door Sandra Palmen, juridisch adviseur, onder de aandacht gebracht. Zij liet de directie Toeslagen in een intern memo zien dat de beginselen van behoorlijk bestuur niet in acht werden genomen. Toeslagen werden geweigerd op onjuiste rechtsgronden, er werd geen onderzoek vooraf gepleegd, geen motivatie gegeven, geen rechtsbescherming geboden. Allemaal zaken waar goeden én kwaden recht op hebben in de rechtsstaat. Voor wie hier schuld zoekt: de ambtelijke leiding schoof mevrouw Palmen opzij en mét haar de beginselen van behoorlijk bestuur. Die algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn evenwel niet alleen voer voor juristen bij de overheid. Het zijn zeer toegankelijke normen voor eerlijke, rechtvaardige, fatsoenlijke en zorgvuldige omgang met belangen, rechten en mensen. Laat alle ambtenaren die beginselen onder uit de professionele gereedschapskist halen en ze (weer) leren hanteren.
Les vier: de getallen gaan over mensen
Bij dit type massaproductieprocessen hebben ook kleine foutmarges grote gevolgen voor grote aantallen mensen. Organisaties die deze processen uitvoeren verliezen de mensen om wie het gaat nogal eens uit het oog. In een recent onderzoek van Deloitte naar de cultuur bij de Belastingdienst staat het zo: “Medewerkers geven aan dat de sturing op kwantiteit en het (te)veel tijd kwijt zijn met interne, inefficiënte processen en procedures de aandacht van het ‘echte werk’ afleiden en resultaten ondermijnen. Door te sturen op resultaat kan het zicht op de eigenlijke doelstelling verdwijnen.”[2] Mede daaraan is het te wijten dat de signalen van de menselijke misstanden en de onrechtvaardige behandeling pas zo laat opgemerkt en op waarde geschat zijn. Zonder getallen kun je niet in zo’n grote uitvoeringsdienst, maar ze moeten wel in dienst staan van de taakvervulling en niet andersom. Datzelfde onderzoek meldt: “Medewerkers hebben tevens de beleving dat er geen transparantie binnen de organisatie bestaat over het maken van fouten.”
‘Ambtenaren presenteren problemen bij de minister niet scherp en oplossingsgericht, maar op geruststellende en afhoudende wijze’
Zo voelen ze zich: “niet altijd veilig genoeg om zich uit te spreken, elkaar aan te spreken en ze zijn bang om fouten te maken.” Als we dat sturingsmodel samenvoegen met de eerdergenoemde eenzijdige nadruk op de fraudebestrijding en de veronachtzaming van de beginselen van behoorlijk bestuur, krijgen we een bedwelmende cocktail. Die kan leiden tot gedrag dat voor iedereen die bij zijn positieven bleef volkomen bezopen is: na de ontdekking van alle misère werden aan de slachtoffers dikke ordners onhanteerbare dossiers verstrekt, de meeste passages zwartgelakt.
Les vijf: tijd voor een nieuwe impuls voor het ambtelijk vakmanschap
Minister Hoekstra klaagde in zijn verhoor over de vaak te defensieve opstelling van ambtenaren. Problemen worden vaak tegenover de minister niet scherp en oplossingsgericht, maar geruststellend en afhoudend gepresenteerd, verklaarde hij. Hij zag dat vooral bij de Belastingdienst. Door bestuurskundigen is gesignaleerd dat op de departementen het aantal ambtenaren met een specifiek op de interne processen gerichte rol groeit ten koste van de vakinhoudelijke ambtenaren. De Raad van State heeft dit in een advies in juni 2020 dit als volgt gesignaleerd[3]: “Kwalitatief hoogwaardige beleidsvoorbereiding en -uitvoering, gevoed door klassieke ambtelijke waarden als objectiviteit, onpartijdigheid en inhoudelijke deskundigheid, raakt met het bovenstaande steeds verder in het gedrang.” En verder staat er in dat advies: “Ten slotte is er ook in de uitvoering voor ambtenaren veel veranderd. Ook daar is de professionele ruimte verminderd en worden er van de ambtenaar soms tegenstrijdige acties verlangd. Niet alleen de beleidsvorming maar ook de uitvoering is politieker geworden. Daardoor zijn de ambtelijke rollen en professionele standaarden van ambtenaren op de verschillende niveaus minder duidelijk geworden.”
De echt noodzakelijke cultuurverandering is een renaissance van het ambtelijk vakmanschap.
Noten
[1] https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/tcu/over_de_commissie
[2] Uitkomsten extern cultuuronderzoek Belastingdienst. Deloitte 30 April 2020 https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2020Z09296&did=2020D20021
[3] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/06/16/advies-rvs-over-ministeriele-verantwoordelijkheid
Dank je wel, Hans, dit zijn vijf zinvolle lessen, maar persoonlijk had ik er een zesde aan toegevoegd, en die bovenaan gezet als nummer 1: zet de 80-20 regel in. Misschien is het een andere interpretatie van jouw les vier: de getallen gaan over mensen
Laten we, namelijk, óók vaststellen: in de massale administratieve processen ging héél veel, veel meer dan 80%, goed. Misschien wel meer dan 99 of zelfs 99,9%, ik heb het niet geteld. Dat is een fantastische prestatie, ik denk dank zij goed ambtelijk vakmanschap, dat op elk punt van de implementatie van het ontwerp de beginselen van behoorlijk bestuur in heeft willen bouwen. En ook juist omdát er effectief gestuurd is op de kwantiteit van de processen. Die massaprocessen: dat kunnen we fantastisch!
Jammer, alleen, dat misschien slechts 0,01% “fout” tot héél grote, véél te grote, ongelukken kon leiden. Om daarmee om te gaan moeten we niet zozeer de wet aanpassen voor de eerste 80 of 99% (hoewel we dat nu vast gaan doen en daar zeker ook winst te halen is), maar er náást de massaprocessen vooral iets heel anders bij gaan doen.
En dat was ook te horen in de TK. Mijn favoriet uit de TCU–verhoren was Albert Jan Kruiter van het Instituut Publieke Waarden, gehoord op 26 oktober.
Vier jaar geleden in een zaaltje strooide hij ook al met voorbeelden van welwillende ambtenaren en hulpverleners die “tegen de regels en de uitvoeringsorganisaties in” keihard werkten om achterstandssituaties hanteerbaar te maken. Zodat we soms een ton aan kosten maken voor een gezin met 6.000 euro huurschuld. Of een onbetaalde boete “oplossen” door een auto in te nemen waardoor uiteindelijk kinderen uit huis gezet worden. Hij was daar toen nogal verontrust over.
Maar nu heeft het IPW het bijna opgelost. Met hun Doorbraakmethode. Een soort van standaardproces voor de uitzonderingen, met business case, rapportage automatisch gegenereerd uit een app, inclusief de toepasselijke wetsteksten. En daarmee dus véél betere hulpverlening tegen véél lagere kosten.
Kruiter heeft er nog een paar aanbevelingen bij in het interview en zijn position paper. Kijken en lezen! En vertel het ook aan jóúw gemeente 😉