Omkering van het beleidsproces

Als democratie wordt beperkt tot verkiezingen die een keer per vier jaar plaatsvinden, bepalen politici het beleid zonder participatie van burgers en functioneert de democratie verre van optimaal. Peter van Hoesel laat zien welke gevolgen dat heeft voor het beleid en waarom er behoefte is aan een hoge mate van betrokkenheid van burgers bij het ontwikkelen van overheidsbeleid.

Beeld: Shutterstock

Democratie lijkt vaak vooral te draaien om verkiezingen. Politici doen tijdens campagnes kort door de bocht beloften in de hoop dat kiezers erop vertrouwen dat zij weten hoe ze die kunnen waarmaken. Tegelijkertijd proberen ze elkaar te verketteren, in de hoop dat dit hen stemmen oplevert. Na de verkiezingen moeten ze dan alsnog met elkaar samenwerken, wat meteen al betekent dat hun stevige beloften grotendeels onhoudbaar worden.
Na het sluiten van een coalitieakkoord houden politici zich vooral met elkaar bezig. Zie maar de toneelstukjes die ze opvoeren in de Tweede Kamer en in raadzalen. Daarbij luisteren ze nauwelijks naar burgers en komen ze niet met goed werkende oplossingen voor de talloze maatschappelijke problemen waarover je dagelijks in de krant kunt lezen, integendeel zelfs. Als burgers proberen invloed op hen uit te oefenen weren ze dat eerder af dan dat ze dit verwelkomen. Volksvertegenwoordigers verwijzen daarbij naar hun bestuurders en die verwijzen vervolgens naar coalitieakkoorden. Burgers kunnen ambtenaren nauwelijks te spreken krijgen en als ze dat lukt verwijzen ambtenaren naar de politiek.
Als het burgers wel lukt om in gesprek te komen, wijzen bestuurders en hun ambtenaren op de complexiteit van de problematiek die burgers nu eenmaal niet kunnen overzien, naar andere overheidsinstanties waar rekening mee moet worden gehouden, naar allerlei wetgeving die beperkingen oplegt en zo meer.
Er ontstaat zo een tweewereldenmodel waarin de overheid vooral reageert op interne prikkels en burgers het nakijken hebben. De bestuurscultuur staat voornamelijk in die stand en dat leidt helaas tot zodanig zwakke verbindingen met de samenleving dat de samenleving min of meer aan zijn lot wordt overgelaten, terwijl democratisch aangestuurde overheden toch in de eerste plaats in het leven zijn geroepen om de samenleving goed te laten functioneren. Niet dat overheden alles kunnen oplossen, maar de meeste problemen zijn wel veel beter aan te pakken dan wat er in de huidige bestuurscultuur mee wordt gedaan.

Top-down beleidsontwikkeling pakt verkeerd uit
Veel overheidsbeleid blijkt dan ook niet goed te werken voor de samenleving, soms pakt het zelfs averechts uit. Belangen van degenen die de voordelen ervan genieten kunnen er nog wel mee worden gediend, maar als dat ten koste gaat van het algemeen belang is dat uiteraard niet wenselijk. De belangrijkste oorzaak hiervan ligt bij de manier waarop beleid bijna altijd tot stand komt. Beleid wordt bedacht in kleine kring waarin sommige belangen wel meetellen maar het algemeen belang onvoldoende tot zijn recht komt. Bovendien komt er dan veel beleid tot stand dat berust op aannames die in de praktijk niet blijken te kloppen, met als gevolg dat het beleid weinig effectief is of zelfs contraproductief. Daar komt bij dat er in de loop van de tijd steeds meer beleid wordt bedacht dat (zeker na verloop van tijd) eigenlijk als overbodig moet worden beschouwd, zoals nutteloze subsidies, onnodige details in de regelgeving, regels die andere regels in de weg zitten, onnodig dure maatregelen.

De overheid is niet geneigd bestaand beleid af te schaffen, ook niet als het heel slecht beleid is

Een bijkomend gevolg is dat het vertrouwen van burgers in de overheid er danig onder lijdt. De overheid geeft dan vooral uitvoerders de schuld en/of de burgers die er niet goed mee omgaan, maar komt niet met verbeteringen. Soms wel met een kleine verbetering die weinig uithaalt, maar niet met wenselijke grote verbeteringen, zoals bijvoorbeeld een veel eenvoudiger belastingstelsel. Bovendien is de overheid niet geneigd bestaand beleid af te schaffen, ook niet als het heel slecht beleid is (zelfs het toeslagenbeleid bestaat nog steeds). En op gebieden waar nieuw beleid dringend nodig is aarzelt de overheid enorm om met beleid te komen, terwijl de betreffende problemen alleen maar verder groeien (bijvoorbeeld milieu, ruimtelijke ordening, arbeidsmarkt).

Verkeerde aannames bepalen beleid rijksoverheid
We geven enkele voorbeelden van verkeerde aannames en de gevolgen die ze met zich meebrengen:

• Bij uitkeringen aan werklozen wordt in hoofdzaak uitgegaan van de aanname dat werklozen liever lui zijn dan moe. Allerlei regels (zoals bijvoorbeeld de sollicitatieplicht) moeten voorkomen dat mensen met een uitkering niet actief naar werk zoeken. Echter, voor minstens 95 procent van de niet-werkenden blijkt dat totaal niet te kloppen. Ze gaan graag aan het werk, niet om financiële redenen maar om iets zinvols te doen te hebben, sociale contacten te leggen, een zekere maatschappelijke status te verwerven. Maar juist genoemde regels werken hierbij eerder ontmoedigend dan aanmoedigend. Als je als opstapje naar betaald werk bijvoorbeeld vrijwilligerswerk wilt doen maar een onkostenvergoeding wordt afgetrokken van je uitkering werkt dat eerder tegen dan mee. Als je tientallen sollicitatiebrieven hebt gestuurd maar steeds weer geen gehoor krijgt krijg je de indruk dat je niet thuishoort op de arbeidsmarkt (terwijl tientallen afwijzingen statistisch gezien bepaald niet uitzonderlijk is). Deze manier van zoeken naar werk is in vergelijking met andere manieren bovendien tamelijk ineffectief. Het gevolg is dat langdurig werklozen de moed verliezen en uit het zicht raken van arbeidsbemiddelaars.
• Huisvestingsbeleid gaat uit van de aanname dat mensen geholpen worden met financiële tegemoetkomingen. Echter, dat wordt volledig tenietgedaan doordat dit vanwege de schaarste op de woningmarkt alleen maar zorgt voor hogere woningprijzen. De enigen die er voordeel van hebben zijn eigenaren van onroerend goed, terwijl woningzoekenden er niet mee worden geholpen.
• Onderwijsbeleid gaat uit van de aanname dat op 12-jarige leeftijd al duidelijk is voor welke vervolgopleiding kinderen geschikt zijn. Dat klopt misschien wel voor een beperkt percentage, maar de meeste kinderen zijn juist gebaat met latere keuzemogelijkheden. Het gevolg is dat allerlei kansen niet kunnen worden benut door jongeren, met negatieve gevolgen voor henzelf en voor de arbeidsmarkt.
• Innovatiebeleid gaat uit van de aanname dat financiële prikkels voor bedrijven stimulerend werken om te gaan innoveren. Echter, in het grootbedrijf komt dit alleen maar neer op een lastenverlichting achteraf omdat de betreffende innovaties al worden uitgevoerd, terwijl ondernemers in het mkb in de eerste plaats inhoudelijk gemotiveerd zijn en bovendien nauwelijks tijd hebben om bureaucratische processen te doorlopen om die financiële tegemoetkomingen te kunnen incasseren. 

Zo kun je op alle beleidsterreinen diverse voorbeelden vinden van beleid dat de plank misslaat vanwege verkeerde aannames. Als je die aannames tevoren had getoetst had dat veel betere beleidsbeslissingen mogelijk gemaakt.
En hoe kun je dat doen? Door gebruik te maken van praktijkkennis en uit te gaan van het perspectief van de doelgroepen ofwel de betreffende burgers. Je krijgt dan een beter zicht op de problemen/obstakels die ze ervaren, op de belangen van stakeholders, op kansrijke oplossingsrichtingen en (last but not least) op oplossingsrichtingen die waarschijnlijk verkeerd zullen uitpakken. Door bottom-up te werken, zonder dat je vooraf al meent te weten hoe het zit, krijg je veel effectiever beleid voor elkaar. En daarmee win je ook het vertrouwen van burgers in de overheid terug.

Gemeenten voeren rijksbeleid uit en besteden ruimtelijke projecten uit
Op gemeentelijk niveau gaat het vooral om fysieke ingrepen, want het sociale domein wordt grotendeels bepaald door de rijksoverheid. Als dat rijksbeleid op verkeerde aannames berust, zitten gemeenten dus met de gebakken peren. In dat geval kunnen ze terecht wijzen naar de rijksoverheid, maar de meeste gemeenten nemen vervolgens veel te weinig moeite om bij de rijksoverheid aan te kloppen voor verbeteringen.
Bij ruimtelijke projecten vinden kleinere gemeenten het makkelijk om in zee te gaan met projectontwikkelaars, grondeigenaren en/of grote aannemers want dan hoeven ze alleen maar globaal aan te geven wat ze willen en kunnen ze de boel verder aan hen overlaten. Maar dat leidt makkelijk tot het uitsluiten van burgers bij het maken van plannen, want dat zou de beleidsvoorbereiding veel complexer maken, met als risico dat die belangrijke stakeholders de regie dan niet meer in handen willen hebben.

Als rijksbeleid op verkeerde aannames berust, zitten gemeenten dus met de gebakken peren.

Als er ook nog sterke banden zijn tussen zulke stakeholders en gemeentebestuurders, wordt het voor burgers nagenoeg onmogelijk om invloed uit te oefenen, dan krijg je te maken met zodanige verhoudingen dat gemeenten burgers er helemaal buiten willen houden. Gemeenten hebben allerlei afweermechanismen ter beschikking, zoals: lastig bereikbaar zijn, juridische blokkeringen, tijd winnen, ondoorgrondelijke informatie geven, belangrijke informatie achterhouden, verwijzen naar andere instanties, etcetera. Met als gevolg dat er projecten worden gerealiseerd die per saldo nadelig uitpakken voor de samenleving.

Hoe kun je dat omdraaien?
Hoe draai je dat om? Door als gemeente de regie te pakken en dan niet te beginnen met een oplossing maar met het zoeken naar een met burgers gedeelde probleemstelling, gedeelde oplossingsrichtingen en een gedeelde uitkomst waaruit de beste oplossing tevoorschijn komt voor de gemeenschap. Zo’n proces lijkt ingewikkelder dan een overeenkomst sluiten met een projectontwikkelaar, maar op langere termijn wordt dat ruimschoots beloond. Er zullen veel minder juridische procedures nodig zijn, schadelijke effecten hoeven minder te worden gecompenseerd en een goed resultaat houdt langer stand dan een slecht resultaat. Het zal ook goed uitpakken voor het humeur in de lokale gemeenschap en voor de werksatisfactie van bestuurders, ambtenaren en uitvoerders.
Democratisering van de beleidsontwikkeling is een noodzakelijke voorwaarde om het algemeen belang beter te kunnen dienen met effectiever beleid dat bovendien gedragen wordt door burgers. Omkering van het beleidsproces is hiervoor de effectieve aanpak.

Dit artikel is het tweede deel van een drieluik door Bert Blase, Rob van Engelenburg en Peter van Hoesel, dat verkent hoe een democratie van onderop eruit kan zien.