Opleiding voor het beroep ‘beleidsambtenaar’ broodnodig

Goed functionerend beleid ontwikkelen is bepaald geen sinecure, maar de fijne kneepjes van het vak worden beleidsambtenaren niet bijgebracht. Het is dan ook hoog tijd dat naast theoretische opleidingen in bestuurskunde een praktijkgerichte opleiding komt voor beleidsambtenaren, stellen Max Herold, Peter van Hoesel en Mathieu Weggeman.

In de moderne samenleving doen beleidsambtenaren belangrijk werk. Daar zijn velen het gelukkig wel over eens. Maar in deze barre tijden waarin de druk op vooral de Haagse en gemeentelijke ketels tot grote hoogten stijgt, is de vraag gerechtvaardigd of de beleidsambtenaar wel kan leveren wat er van hem of haar verwacht wordt. Beleidsambtenaar zijn is ook een vak, maar waar kun je het leren?

Praktijkgerichte opleiding
Het hoger onderwijs voorziet in vele opleidingen, waarbij voor nagenoeg alle beroepen toegepaste varianten bestaan waarmee je in de praktijk aan de slag kunt.
We geven wat voorbeelden. Naast het vak economie bestaan er praktijkgerichte studies bedrijfskunde. Binnen het vak psychologie bestaan er naast theoretische richtingen ook praktijkgerichte afstudeerrichtingen zoals bijvoorbeeld klinische psychologie. Naast theoretische vakken op het gebied van natuur- en scheikunde bestaan er praktijkgerichte vakken die op technische universiteiten en in het hbo worden onderwezen.

Maar bestaat er eigenlijk wel een praktijkgerichte opleiding voor beleidsambtenaren? Op het eerste gezicht zou je zeggen van wel, want het vak bestuurskunde wordt op vele universiteiten en hogescholen gegeven. Bij nader inzien blijken deze opleidingen echter meer te gaan over het op een afstandje bekijken hoe het openbaar bestuur en de publieke sector functioneren dan over het aanleren van praktische vaardigheden om beleidsontwikkelingstrajecten tot een goed einde te brengen. Dit nog los van het feit dat de meeste beleidsambtenaren uit andere studierichtingen komen, zoals rechten, sociologie, geschiedenis of economie. Zodra een beleidsambtenaar met zijn of haar loopbaan begint, is er geen tussenfase waarin het vak wordt bijgebracht. Je moet het in de praktijk zelf maar leren. Tot op zekere hoogte lukt dat velen ook wel, maar het zou een stuk sneller en effectiever kunnen als een beleidsambtenaar beter wordt voorbereid op het beroep.

Van theorie naar praktijk
Beleidsambtenaren worden verondersteld goed functionerend beleid te ontwikkelen en dat is bepaald geen sinecure. Je moet kunnen omgaan met de politiek en met allerlei belangengroepen. Je moet in staat zijn om zowel wetenschappelijke kennis als praktijkkennis te benutten. Je moet ervoor zorgen dat het beleid uitvoerbaar is, dat het leidt tot de beoogde maatschappelijke effecten, dat het zo min mogelijk vervelende neveneffecten met zich meebrengt, dat het door de samenleving wordt geaccepteerd, dat het een hele tijd kan meegaan. Ga er maar aan staan.
Dat leer je niet op de universiteit, ook niet bij bestuurskunde. Het reflecteren op beleid en het evalueren ervan is immers iets heel anders dan het zelf maken van beleid zodanig dat het verantwoord kan worden toegepast in de praktijk. In dat licht is het interessant te constateren dat het meeste onderzoek dat bij overheden wordt gedaan evaluerend van karakter is. Opvallend is daarbij dat er met de meeste van die onderzoeksresultaten niet veel gebeurt. Het is blijkbaar bepaald niet eenvoudig voor beleidsambtenaren om de uitkomsten van beleidsevaluaties te vertalen naar concrete beleidsaanpassingen die niet alleen goed onderbouwd zijn, maar ook worden gedragen in de praktijk.

Hoe moeilijk het is om tot goed beleid te komen valt te lezen in het boek van voormalig topambtenaar en emeritus-hoogleraar Roel Bekker, getiteld ‘Dat had niet zo gemoeten!’. Veel van de fouten die hij beschrijft hadden wellicht kunnen worden voorkomen wanneer beleidsambtenaren beter zouden zijn toegerust voor hun taken. Daarom wordt het tijd dat er naast de theoretische opleidingen in de bestuurskunde een praktijkgerichte opleiding komt, waarin ook alle toegepaste facetten van het beroep beleidsambtenaar aan bod komen en waarin aankomende beleidsambtenaren worden getraind in het uitvoeren van de vele praktische taken die zij in het beleidsproces dienen te vervullen.

Kennis en ervaring
Een behoorlijke kennis en ervaring met methoden van open beleidsontwikkeling, met het gebruik van kennis en onderzoek, en met methoden voor het ontwerpen van beleidsinstrumenten, zijn broodnodig. Voor het verkrijgen van die kennis en vaardigheden zou de gecombineerde academische en praktijkgerichte opleiding van artsen model kunnen staan.
Dan zouden studenten bestuurskunde direct kunnen worden geconfronteerd met (meestal complexe) beleidsvraagstukken die niet zomaar in de Haagse wereld kunnen worden opgelost. Voor goede oplossingen is juist een breed draagvlak nodig, van zowel experts en belangenorganisaties als van burgers en bedrijven. Dus niet alleen mensen die rondlopen in het Haagse circuit maar ook mensen die in de praktijk worden geconfronteerd met het beleid, zoals uitvoerders, doelgroepen van het beleid en burgers of bedrijven die op de een of andere manier te maken hebben met de betreffende problematiek waar het beleid oplossingen voor moet gaan bieden.

Daarbij is het ook belangrijk dat bestuurskundigen in hun opleiding inzicht krijgen in de spanning tussen ‘verticaal’, dat wil zeggen zoals de politieke en ambtelijke hiërarchie het wil, en ‘horizontaal’, dat wil zeggen zoals allerlei netwerken in de samenleving het wenselijk achten.
Die spanning is voelbaar in menige ongeschreven regel die leidend is binnen overheidsorganisaties en die een horizontale open beleidsontwikkeling niet bevordert. Zulke ongeschreven regels komen voort uit enkele uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, te weten het politieke primaat, de ministeriële verantwoordelijkheid, de vertrouwensregel en de ambtelijke loyaliteit. Deze uitgangspunten vertalen zich in de ambtelijke gedragspraktijk naar ongeschreven regels als:

• Dien de minister, die politiek moet kunnen scoren en zo nodig uit de wind moet worden gehouden.
• Ga na waarmee en hoe de minister wil worden bediend.
• Wees zichtbaar naar de hiërarchie, dat is voor je ambtelijke carrière belangrijk.
• Je netwerk met de belangenorganisaties is cruciaal, die hebben immers politieke invloed.

Het parlement alsmede de media versterken dit gedrag door hun wijze van optreden richting ministers, waarbij imago en publieke zichtbaarheid het vaak lijken te winnen van een fatsoenlijk debat. Dat maakt beleidsambtenaren en de ambtelijke hiërarchie risicomijdend, waardoor open en vernieuwende beleidsaanpakken voor maatschappelijke vraagstukken niet worden gestimuleerd.
Daarom dient er wat ons betreft een praktijkgerichte opleiding voor beleidsambtenaren te komen, waarin studenten niet alleen leren het beleidssysteem te beschouwen maar ook leren via welke methoden beleid kan worden ontwikkeld dat maatschappelijke problemen echt verhelpt, zonder dat daarbij onnodige kosten worden gemaakt, ook geen kosten in de vorm van nevenschade.