Zero-base

Waarom kloppen de meeste beleidstheorieën niet? En hoe krijg je ze verbeterd? Emeritus hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (leerstoel toegepast beleidsonderzoek) en voormalig beleidsonderzoeker gaat op zoek naar antwoorden.

Een beleidstheorie bestaat uit een aantal veronderstellingen. Die veronderstellingen hebben betrekking op de aard van het betreffende maatschappelijke probleem, de daarop betrekking hebbende beleidsdoelen, de in te zetten beleidsinstrumenten, de wijze waarop het beleid wordt uitgevoerd en de wijze waarop het kan worden gemonitord.
Een beleidstheorie komt meestal voort uit gesprekken tussen insiders: bestuurders, ambtenaren, stakeholders. Overigens is het bijna nooit zo dat er in expliciete zin met elkaar wordt gesproken. Het gaat meer om een uitwisseling van standpunten dan om een zoektocht naar een deugdelijke beleidstheorie, waarbij de eerste zet meestal wordt gedaan door een stakeholder. Je komt eigenlijk bijna nooit een uitgeschreven beleidstheorie tegen in beleidsvoorstellen, laat staan een toetsing van de beleidstheorie.
Meestal wordt een beleidstheorie pas tijdens de uitvoering op de proef gesteld. Maar ook dan blijkt dit geen aangrijpingspunt te zijn om eraan te sleutelen, zelfs als de betreffende beleidstheorie apert ondeugdelijk is. De oorzaken van slecht functionerend beleid worden gezocht bij de uitvoering en niet bij het beleid zelf, zoals onder meer blijkt uit de rapportages van beleidsdoorlichtingen. Die rapporten gaan vooral over de organisatie van de uitvoering en veel te weinig over de beleidstheorie. En vervolgens wordt er weer doorgemodderd.
Een van de weinige instanties die systematisch probeert om de beleidstheorie te ontdekken en aan te tand te voelen is de Algemene Rekenkamer. De rapporten van de rekenkamer constateren telkenmale allerlei gebreken met betrekking tot de beleidstheorie. Daarbij moet de rekenkamer tevens telkenmale vaststellen dat het betreffende ministerie weinig rekenschap geeft op het punt van hun beleidstheorie. Maar zelfs na het verschijnen van een dergelijk niet mis te verstaan rapport zie je niet veel verbetering optreden, veel aanbevelingen van de rekenkamer worden gewoonweg genegeerd. Het is blijkbaar nogal moeilijk voor beleidsmakers om te erkennen dat het door hen bedachte beleid niet klopt.

Hoe komt dat toch?
Vooropgesteld moet worden dat de politiek zich niet al teveel aantrekt van de rationele benadering zoals die door onderzoekers wordt gevolgd. Andersoortige afwegingen zijn voor de politiek eigenlijk altijd belangrijker. De politieke ideologie wenst zich dan ook niet veel aan te trekken van de kennis die door onderzoekers wordt geleverd, tenzij die kennis in het straatje past. De wens om bepaalde groepen kiezers/belangen aan te spreken speelt een grotere rol dan het belang van rationeel beleid. Naar het belang van de gevestigde orde wordt meer gekeken dan naar het belang van de gehele samenleving. Het perspectief op de korte termijn weegt beduidend zwaarder dan de lange termijn, hoewel dat op een enkel gebied zoals het klimaatbeleid enigszins lijkt te kenteren.
Deze houding van het bestaande politieke systeem zit betekenisvolle maatschappelijke verbeteringen ernstig in de weg en leidt hoogstens tot het zetten van kleine stappen of het plakken van pleisters in plaats van het op gang brengen van grote veranderingen. Het vervelende van die kleine stappen en vooral ook die pleisters is dat ze eigenlijk eerder negatief uitpakken dan positief, omdat ze het bestaande systeem verder compliceren c.q. laten vastlopen. Dat leidt vervolgens niet tot het besef dat een algemene herziening beter zou zijn, maar hoogstens tot het bedenken van nog meer pleisters de erbij kunnen worden geplakt.

Ik geef hieronder vijf voorbeelden om een en ander te verduidelijken:

• Arbeidsparticipatie
  De beleidstheorie met betrekking tot arbeidsparticipatie luidt in hoofdlijn als volgt: werk levert de beste vorm van bestaanszekerheid op. Het beleidsdoel moet dus zijn: iedereen aan het werk. Uitkeringen horen dan ook zo tijdelijk mogelijk te zijn. Daartoe zijn uitkeringen voorzien van allerlei negatieve financiële sancties die mensen prikkelen om zo snel mogelijk weer aan het werk te gaan. De arbeidsbemiddeling zal hen helpen bij het zoeken naar betaalde arbeid, maar werklozen moeten daarbij wel zelf het voortouw nemen.
  Deze beleidstheorie bevat diverse onjuiste of onvolledige veronderstellingen en klopt daardoor grotendeels niet. De veronderstelling dat werk de beste vorm van bestaanszekerheid oplevert en dat dus iedereen aan het werk moet, is onvolledig. Ten eerste zijn er groepen mensen die onvoldoende in staat zijn om productieve arbeid te verrichten. Sociale werkplaatsen waren hiervoor een goede oplossing, maar op de een of andere manier is die oplossing in ongenade gevallen. Ten tweede is er nogal wat overbodig werk ontstaan, juist omdat werk de enige manier is om brood (met beleg) op de plank te brengen. Dat overbodige werk belast de samenleving op allerlei manieren: overconsumptie, milieu, stress, belastingdruk, administratieve lasten. Ten derde is er heel veel zinvolle arbeid, waarvoor niet wordt betaald, dus al dat werk levert geen bestaanszekerheid op. Denk maar aan: mantelzorg, opvoeding van kinderen, vrijwilligerswerk. Ten vierde werken allerlei regels voor werkgevers belemmerend op de toegang naar vaste banen. Als gevolg daarvan is er veel flexwerk dat weinig bestaanszekerheid biedt. De pogingen van de vorige regering om daar wat aan te doen pakten averechts uit.
  De veronderstelling dat negatieve financiële sancties mensen prikkelen om snel aan het werk te gaan, is onjuist. Ten eerste worden allerlei belemmeringen om werk te vinden niet opgelost met financiële prikkels. Die belemmeringen liggen op het vlak van de geringe aansluiting van het aanbod op de vraag, op vooroordelen bij werkgevers, ondoorzichtigheid van de arbeidsmarkt, uitkeringsregels die het zoekgedrag belemmeren. Ten tweede wordt de motivatie om te gaan werken veel meer bepaald door inhoudelijke aspecten van het werk dan door financiële. Een (geringe) korting op de uitkering prikkelt werklozen niet om arbeid te gaan verrichten waar ze niets voor voelen. Als een werkloze daar toch maar aan begint is voorts de kans op succes klein en zal het niet lang duren voordat hij/zij wederom werkloos wordt. Als er werk wordt geboden dat wel bevalt zijn veel werklozen zelfs bereid om over de armoedeval heen te stappen. Daar komt nog bij dat negatieve financiële sancties er ook toe kunnen leiden dat mensen (meer) schulden gaan maken of proberen om langs criminele weg aan geld te komen.
  De veronderstelling dat arbeidsbemiddeling helpt om mensen aan het werk te krijgen als ze zelf maar het voortouw nemen, is grotendeels onjuist. Ten eerste is de arbeidsmarkt voor zowel werkzoekenden als werkgevers nogal onoverzichtelijk en is het lastig om te bepalen wat effectief zoekgedrag zou zijn. Helaas weten de meeste bemiddelaars dat ook niet zo goed.
  Ten tweede bestaat het belangrijkste kanaal voor het vinden van werk uit informele contacten. Arbeidsbemiddelaars wijzen niet voor niets op het belang van persoonlijke netwerken, maar verder kunnen ze daar weinig aan toevoegen. Mensen met weinig contacten zijn op andere methoden aangewezen en voelen zich niet geholpen wanneer bemiddelaars hen verwijzen naar hun persoonlijke netwerk. Ten derde is zoeken via het internet voor goedopgeleide mensen een geschikte aanpak, maar voor laagopgeleiden biedt dit kanaal veel minder kansen. Ook op dit punt hebben bemiddelaars weinig te bieden. Ten vierde levert het zoeken naar werk in tijden van laagconjunctuur maar weinig succes op. Ook daar kunnen bemiddelaars niets mee aanvangen.
  De conclusie moet zijn dat genoemde beleidstheorie nauwelijks berust op rationele gronden, en dat ideologische opvattingen blijkbaar de overhand hebben. Daar komt bij dat de regelgeving op dit gebied in de loop van de tijd dermate complex is geworden, dat het nauwelijks mogelijk is om het systeem via kleine ingrepen te verbeteren, zoals onder meer blijkt uit het verminderen van de kloof tussen vast werk en flexibele arbeid. Plakken van pleisters werkt soms zelfs averechts (wet DBA, wet Werk en Zekerheid). Alleen drastische veranderingen kunnen echt helpen, maar ideologische weerstanden daartegen zorgen voor evenzoveel nagenoeg onneembare hordes. Waarschijnlijk zorgen ideologische tegenstellingen daarbij ook nog eens voor een algemene patstelling.
• Drugscriminaliteit
  De beleidstheorie met betrekking tot drugscriminaliteit luidt ongeveer als volgt: drugsgebruik is ongezond en bovendien gevaarlijk voor de omgeving, en moet dan ook worden bestreden. Softdrugs zijn tot op zekere hoogte nog wel aanvaardbaar, dus de bestrijding daarvan hoeft minder ver te gaan dan de bestrijding van harddrugs. De meeste aandacht wordt besteed aan het opsporen van producenten, importeurs en dealers (afgezien van de coffeeshops), in de hoop dat de toestroom van drugs daarmee kan worden ingedamd. Verder wordt er via publieksvoorlichting gewezen op de gevaren van drugsgebruik in de hoop dat dit mensen afschrikt.
  Deze beleidstheorie is op diverse punten onvolledig, ongeloofwaardig en onjuist. Dat harddrugs ongezond zijn klopt grotendeels wel, maar bij gecontroleerd gebruik zijn de gevolgen minder ernstig dan bij ongecontroleerd gebruik. Hetzelfde geldt trouwens ook voor alcoholgebruik, waarbij moet worden opgemerkt dat alcoholgebruik wel is toegestaan. Vanwege het illegale karakter van het drugsgebruik is gecontroleerd gebruik helaas moeilijk te realiseren, met negatieve gevolgen voor de gezondheid van gebruikers.
  Gevaar voor de omgeving kan ook wel ontstaan, maar dat geldt ongeveer in dezelfde mate als het gevaar voor de omgeving van alcoholgebruik. Voor softdrugs is het gezondheidsprobleem een stuk minder en dat geldt ook voor het gevaar voor de omgeving. Dat tabak zeer slecht is voor de gezondheid heeft overigens niet tot enigerlei productieverbod geleid. Er is alleen een verbod gekomen om te roken op de werkplek of in openbare ruimten.
  De opsporing van producenten, importeurs en dealers lijkt vooral op dweilen met de kraan open. Het heeft weinig invloed op de toestroom van drugs. De drugscriminaliteit gedijt juist op illegaliteit, bij legalisering zou hun verdienmodel verdwijnen. Zolang er veel geld mee wordt verdiend, zal het steeds weer nieuwe criminelen aantrekken. Het witwassen van crimineel geld brengt bovendien allerlei vervelende gevolgen met zich mee, maar ook de opsporing daarvan levert helaas bar weinig resultaat op. Een bijkomend nadeel is dat ook de kleine criminaliteit wordt gestimuleerd door de hoge prijzen die aan druggebruikers in rekening worden gebracht.
  Voorlichting is lang niet effectief, het kan wellicht zelfs averechts uitpakken. Elke vorm van voorlichting die op de risico’s wijst zal ook functioneren als een soort reclame om het toch maar eens te proberen. Mensen die al gebruiken zijn er weinig van onder de indruk, zoals we kunnen zien bij de waarschuwingen op pakjes sigaretten. De voorlichting is bovendien enigszins ongeloofwaardig in die zin, dat alcohol en tabak net zo hard worden afgeraden als andere drugs, maar toch niet verboden worden.
  Ook bij dit onderwerp geldt dat de ratio onder het beleid niet erg deugt, blijkbaar wordt dit beleid gestuurd door ideologische opvattingen. Kleine aanpassingen, zoals hardere voorlichting, experimenten met legalisering van de ‘achterdeur’, inzetten van meer hulpverleners, kunnen het probleem in de kern niet aanpakken en leiden nogal eens tot verwarring. Alleen drastische veranderingen, zoals legalisering van softdrugs en medisch gecontroleerd gebruik van harddrugs, kan tot forse structurele verbeteringen leiden, maar dat stuit tot nu toe op grote ideologische bezwaren.
• Huisvesting
  De beleidstheorie op dit gebied luidt ongeveer als volgt: iedere inwoner heeft recht op deugdelijke en betaalbare huisvesting, dat is het overkoepelende beleidsdoel. Aangezien burgers nauwelijks in staat zijn om hier zelf voor te zorgen zijn er zowel voor de huursector als voor de koopsector diverse beleidsinstrumenten in het leven geroepen om dit tot stand te brengen zoals: sociale huur, hypotheekrenteaftrek, huurtoeslag, huurbescherming, bouwvoorschriften, ruimtelijke voorschriften, soms ook specifieke subsidies in verband met het milieu. Bij elkaar moet dit zorgen voor betaalbare woningen van voldoende kwaliteit voor alle inwoners.
  Deze beleidstheorie lijkt redelijk op orde, maar vertoont toch een aantal forse gebreken die het beleidsdoel behoorlijk in de weg zitten. Het belangrijkste gebrek is dat de betaalbaarheid van woningen in meerdere of mindere mate negatief wordt beïnvloed door bijna al deze beleidsinstrumenten, alleen de huurbescherming werkt de goede kant op. De financiële subsidies op de woonkosten verdwijnen grotendeels in de zakken van verhuurders, verkopers, grondspeculanten, projectontwikkelaars, financiers. Allerlei voorschriften maken het bouwen van huizen nog een stukje duurder. Alleen al de schaarste aan gebied met woonbestemming zorgt voor opgedreven grondprijzen. De enorm gedetailleerde bouwvoorschriften, waarbij de vraag kan worden gesteld of dit allemaal strikt nodig is, leveren ook een bijdrage aan hogere prijzen.
  Een tweede gebrek is dat de kwaliteit van de woningen en de woonomgeving minder hoog is dan zou kunnen als gevolg van het feit dat de bouw van woonwijken wordt gedomineerd door projectontwikkelaars. Projectontwikkelaars hebben als primaire doel hun eigen winst op de projecten te maximaliseren en dat doel kunnen ze bereiken door zoveel mogelijk te bouwen op de schaarse grond en de huizen zo goedkoop mogelijk te ontwerpen. Dat leidt tot woonwijken met weinig open ruimte, eenvormige ontwerpen, beperkte woonruimte, kale oplevering. Zodra je burgers mogelijkheden biedt om zelf te bouwen gaat de kwaliteit met sprongen vooruit.
  Een derde gebrek is dat het lastig blijkt om oneigenlijk gebruik van sociale huurwoningen tegen te gaan. Scheef wonen is nog steeds een tamelijk hardnekkig verschijnsel, evenals onderhuurders. Het marktdenken heeft al meerdere decennia de overhand gehad. Als gevolg daarvan heeft het bestaande systeem van actoren (ministerie, gemeenten, projectontwikkelaars, aannemers, beleggers, financiële instellingen, corporaties) de woningmarkt zodanig in de grip gekregen, dat innovatieve oplossingen van onderop nauwelijks mogelijk worden gemaakt.
  Kleine aanpassingen, zoals de uiterst geleidelijk vermindering van de hypotheekrenteaftrek, gedeeltelijke aanpak van aflossingsvrije hypotheken, wijzigingen in ruimtelijke plannen, aan banden leggen van woningcorporaties, brengen hier weinig verandering in. Sterker, ze verstoren het functioneren van de woningmarkt meestal nog wat meer dan al het geval was.
  Grote aanpassingen zoals helemaal afschaffen van de hypotheekrenteaftrek of het verruimen van mogelijkheden voor zelfbouw stuiten echter op forse weerstanden bij de politiek, het eerste onder meer uit angst om kiezers tegen zich in te nemen en het tweede onder meer wegens de belangen van de bouwsector.
• Infrastructuur en leefomgeving
  Op dit gebied speelt een steeds terugkerend dilemma, namelijk het afwegen van het algemene belang tegen het belang van omwonenden. De gangbare beleidstheorie hierbij luidt ongeveer als volgt:  het belang van omwonenden is in principe ondergeschikt aan het algemene belang. Met omwonenden moet tot op zekere hoogte rekening worden gehouden, maar uiteindelijk dienen zij de nadelige neveneffecten van de infrastructuur te accepteren. Via een uitgebreid systeem van inspraak en procedures kunnen de rechten van omwonenden voldoende worden bediend. De overheid wordt geacht met een oplossing te komen die het algemene belang optimaal bedient, met zo min mogelijk nevenschade voor omwonenden.
  Op deze beleidstheorie valt veel af te dingen. In de praktijk blijken de rechten van omwonenden niet veel voor te stellen. Bijna alle infrastructuurplannen worden uiteindelijk doorgezet. Daarvoor moeten sommige mensen zelfs hun woning verlaten, waarvoor ze dan in financieel opzicht wel worden gecompenseerd. Voor verreweg de meeste omwonenden geldt dat er weliswaar het nodige wordt gedaan om zaken als geluidsoverlast, visuele overlast en gezondheidsrisico’s te beperken, maar per saldo worden zij geconfronteerd met een (forse) achteruitgang van hun woonsituatie. In sommige gevallen deinst de overheid er zelfs niet voor terug om bv. de geluidsnormen nog wat op te rekken als er sprake is van regelmatige overschrijdingen.
  Voor zover er al compensatie voor waardedaling van huizen ten gevolge van de aanleg van infrastructuur wordt gegeven, valt die nogal laag uit. In het geval van de plaatsing van windturbines is dit extra wrang, omdat een grondeigenaar er ruim aan verdient, terwijl die zelf elders woont of kan gaan wonen. Wat betreft de afweging tussen het algemene belang en het belang van omwonenden valt bovendien te constateren dat de argumenten van omwonenden steevast worden weggezet als not-in-my-back-yard-argumenten. Ook wanneer omwonenden op basis van een gedegen analyse laten zien dat het algemeen belang met hun visie juist goed wordt bediend, wordt dit niet serieus genomen, met als belangrijkste tegenwerping dat zij met zo’n analyse alleen maar hun eigen belang op het oog hebben. Daarbij komt dat het algemene belang nogal eens wordt vernauwd tot algemeen economisch belang, waardoor andere maatschappelijke waarden in het gedrang kunnen komen.
  De gedachte dat de overheid min of meer vanzelfsprekend met een optimale oplossing komt blijkt in veel gevallen niet te kloppen. Aan het begin van het planningsproces ontstaat er al gauw een beeld van de gewenste oplossing bij de verantwoordelijke bestuurders en ambtenaren, mede gestoeld op de inbreng van stakeholders die belang hebben bij de aanleg van infrastructuur. Dit leidt meteen al tot een soort tunnelvisie waarbinnen visies van omwonenden moeilijk toegang krijgen, terwijl zulke visies in de meeste gevallen het algemene belang juist beter bedienen dan de reeds ontwikkelde visie.
  Tenslotte moet worden opgemerkt dat het bestuursrecht voor minstens 90 procent op de hand is van de overheid en voor hoogstens 10 procent op de hand van omwonenden. De overheid moet het wel erg bont maken om in het ongelijk te worden gesteld. En bovendien krijgt de overheid altijd wel de nodige herkansingen om hun plannen na een lichte bijstelling alsnog goedgekeurd te krijgen. De politiek ziet inspraak van belanghebbende burgers vooral als een hinderpaal die handig dient te worden omzeild. Daarin verschillen de diverse politieke partijen niet heel erg. Toch blijkt uit diverse voorbeelden in binnen- en buitenland, dat met een planningsproces waarbij van meet af belanghebbende burgers worden betrokken veel betere resultaten worden geboekt. Als dat voldoende zou doordringen tot de politiek lijken er verder geen ideologische bezwaren om het zo te gaan doen.
  Maar tot nu toe dringt dit maar weinig door, waarschijnlijk vanwege het overheersende beeld dat omwonenden uitsluitend hakken in het zand willen zetten en dat dit gedrag schadelijk is voor de economie. Dat politici hun hakken eigenlijk nog veel dieper in het zand steken dan omwonenden, komt niet eens bij hen op.
• Innovatie
  Het overkoepelende beleidsdoel bij het streven naar innovatie is het in stand houden van economische groei. Als er onvoldoende innovatie is kan de regio of het land in economisch opzicht achter gaan lopen. Op deze veronderstelling is wel wat af te dingen, met name waar het gaat om de kwaliteit van de economie, want lang niet alle groei draagt bij aan een beter leven. Maar ik wil in dit voorbeeld focussen op het innovatiebeleid van de overheid, waarvan de beleidstheorie ongeveer als volgt luidt: innovatie wordt belemmerd door gebrek aan geld, gebrek aan relevante kennis en gebrek aan ambitie. Met behulp van allerlei subsidiearrangementen wil de overheid deze gebreken tot op zekere hoogte verhelpen. Subsidies leveren geld op, trekken andere financiers over de streep, brengen ondernemingen in contact met kennisinstellingen en stimuleren ondernemers om risico’s te nemen, zo is de gedachte. Dan is er nog een specifiek stukje beleidstheorie dat zegt dat je het beste kan investeren in kansrijke sectoren, zie het topsectorenbeleid.
  Deze beleidstheorie deugt eigenlijk van geen kant. Er is helemaal geen gebrek aan geld, want er zijn talloze beleggers die graag geld steken in innovatietrajecten van ondernemingen. Zodra dat gebeurt, is het vervolgens niet moeilijk om de polsstok nog verder te verlengen met een lening van de bank. Het is wel zaak om vraag en aanbod bij elkaar te brengen, maar daar heb je wat anders voor nodig dan subsidie.
  Er is ook geen gebrek aan kennis. De ondernemer heeft zelf de nodige kennis, hij/zij heeft zonder al te veel moeite toegang tot kennisinstellingen en met iets meer moeite tot de arbeidsmarkt voor kenniswerkers. Subsidies kunnen dit wel enigszins vergemakkelijken, maar zijn zeker niet doorslaggevend.
  Gebrek aan ambitie is wel het minste probleem. Goede ondernemers hebben daar totaal geen last van. Minder goede ondernemers zijn wellicht minder ambitieus en dat is maar goed ook, want als ze wel ambitieus zijn is de kans op succes minder groot dan bij goede ondernemers. Subsidies helpen niet bij het verwezenlijken van ambities, waarschijnlijk werken ze zelfs averechts. Subsidies worden overigens graag aanvaard, want lastenverlichting is altijd prettig. Die lastenverlichting is dan wel nogal scheef verdeeld, want verreweg de meeste MKB-ondernemingen halen nooit een subsidie binnen. Overigens hoort hier de kanttekening bij dat het verwerven van een subsidie nogal wat administratieve lasten met zich mee brengt, wat deels verklaart waarom kleine ondernemingen er niet aan beginnen.
  Topsectoren extra subsidie geven is geen goed idee. Ten eerste hebben die sectoren dat geld nog minder nodig dan andere sectoren en hebben ze al uitstekende relaties met kennisinstellingen. Ten tweede komen innovaties in meerdere mate uit onverwachte hoeken en in mindere mate uit bekende hoeken, terwijl het met de subsidiestroom omgekeerd ligt. Ten derde worden jonge innovatieve ondernemingen nauwelijks bereikt met dit soort regelingen, terwijl daar naar verhouding nog de meeste behoefte zou zijn aan een subsidie.
  Waarschijnlijk zou een algemene fiscale regeling die investeren aantrekkelijker maakt beter helpen, want elke investering brengt linksom of rechtsom innovaties met zich mee, maar het is de vraag of dat wel zinvol is. Wie investeert om een belastingvoordeel binnen te halen begint aan de verkeerde kant. Innovatie kan beter worden gestimuleerd door nog meer directe contacten mogelijk te maken tussen kennisinstellingen en ondernemers, door te investeren in onderwijs en door de arbeidsmarkt voor kenniswerkers beter te laten functioneren.
  Het afschaffen van het bestaande subsidiebeleid stuit echter op bezwaren bij politici die gevoelig zijn voor de belangen van het grootbedrijf.

Zero-base
Het vervelende van niet kloppende beleidstheorieën is, dat daardoor de effectiviteit van overheidsbeleid wordt ondergraven en daarmee tevens het vertrouwen in de overheid. Het is eerder zo dat de samenleving nog redelijk weet te functioneren ondanks dit soort beleid dan dat de samenleving ervan profiteert. Het zou goed zijn als de overheid zichzelf in staat zou stellen om een zero-base-benadering te volgen. Daarbij stel je je voor hoe de samenleving zou functioneren zonder beleid op het betreffende gebied, maak je een probleemanalyse waarbij je probeert te bedenken hoe de overheid wat aan de daaruit voortkomende problemen zou willen en kunnen verhelpen, en probeer je een zo eenvoudig mogelijk systeem te bedenken waarmee dat voor elkaar kan worden gebracht. Onderbouw dat nieuwe systeem met een deugdelijke beleidstheorie en vergelijk die met de bestaande beleidstheorie. Schaf vervolgens het oude systeem af en vervang dit door het nieuwe.
Zo’n benadering kan overigens alleen tot succes leiden als burgers daar van meet af aan bij worden betrokken, als beleidsambtenaren voldoende ruimte krijgen om met innovatieve voorstellen te komen, als er ruimte wordt geboden om allerlei bestaande kennis te raadplegen, er voldoende ruimte komt voor experimenten in de praktijk, als er altijd ruimte blijft om het systeem aan te passen zodra er gebreken naar voren komen en als weinig effectief beleid makkelijk uit de weg kan worden geruimd.
Met een dergelijke aanpak worden de uiteenlopende opvattingen van de politieke partijen niet vanzelfsprekend geadresseerd, want het is niet eenvoudig om oplossingen te bedenken die tegemoetkomen aan al die uiteenlopende opvattingen. Maar juist bij een zero-base-benadering is er een redelijke kans dat er ‘overstijgende’ oplossingen kunnen worden gevonden, dus geen vlees-noch-vis compromissen of eenzijdige oplossingen, maar oplossingen die recht doen aan de uiteenlopende maar stuk voor stuk zinvolle perspectieven van die partijen. Ik geef hiervan een enkel voorbeeld om dit te illustreren: een onvoorwaardelijk basisinkomen is een overstijgende oplossing die de uiteenlopende opvattingen op het gebied van de arbeidsmarkt kan verbinden. De beleidstheorie met betrekking tot het basisinkomen luidt globaal als volgt: mensen hebben enerzijds recht op bestaanszekerheid en anderzijds op een zinvolle levensvervulling. Met een basisinkomen van voldoende niveau wordt niet alleen de bestaanszekerheid gegarandeerd, maar wordt tevens een springplank geboden voor allerlei zinvolle en aantrekkelijke activiteiten, met onder meer als gevolg dat werk veel minder stress zal opleveren. De drempel naar betaald werk wordt bovendien veel lager, waardoor het voor iedereen makkelijker wordt ook in materiële zin te groeien. Bijkomend voordeel is bovendien dat de enorme hoeveelheid bureaucratie van het oude systeem, dat veel mensen eerder in de knel brengt dan vooruithelpt, kan worden afgeschaft. Deze beleidstheorie komt in ideologisch opzicht in ruime mate tegemoet aan de uiteenlopende opvattingen over de arbeidsmarkt.
Blijft over het verzet van degenen die voordeel hebben van het bestaande systeem. Dit verzet moet niet worden onderschat, omdat belanghebbenden uitermate getraind zijn om hun belangen te presenteren als speerpunten van het algemene belang. Bovendien heeft het bestaande systeem meestal krachtige verbindingen met de politiek, waardoor de politiek keer op keer gevoelig blijkt voor hun belangen.

Dit lijkt me dit nog de lastigste horde om de zero-base-benadering op gang te kunnen brengen.