Overheidsmanager in crisistijd

Vanwege het coronavirus bevindt ook de overheidsdienaar zich in een snel veranderende context. Welke vaardigheden en rolopvattingen heeft hij of zij nodig om de nieuwe opgaven te lijf te gaan?

Diverse Europese leiders noemden de door het coronavirus ontstane situatie recentelijk de grootste crisis sinds de Tweede Wereldoorlog. In korte tijd is een publiek gezondheidsvraagstuk uitgegroeid tot een potentieel zeer ontwrichtende, wereldwijde systeemcrisis met economische, politieke, morele en sociologische dimensies. Onze overheid oogst zowel lof als kritiek voor de wijze waarop zij deze crisis probeert te managen, beheersen en framen.

Logischerwijs is er in de media vooral aandacht voor de front stage van onze overheid; de politieke leiders die in de openbaarheid aan crisiscommunicatie doen, maatregelen uitleggen en een belangrijke rol spelen in onze collectieve betekenisgeving van dit nieuwe normaal[1]. Diverse kundige collega’s traden de afgelopen weken op in de media om uit te leggen hoe besturen in crisistijd werkt en om te analyseren hoe onze leiders het doen. RIVM-directeur Jaap van Dissel, die enigszins tegen wil en dank plots het publieke gezicht vormt van de Nederlandse coronavirusaanpak, is eigenlijk de enige ambtelijke leider die veel te zien is en wiens optreden derhalve ook veelvuldig besproken wordt.

Achter de schermen
Van Dissel is daarmee een uitzondering. De back stage van ons openbaar bestuur is momenteel een black box die veel minder aandacht krijgt. Specifiek hebben we het dan over de tienduizenden overheidsmanagers die – in toenemende mate vanuit huis en online – achter de schermen zorgen dat politiek afgekondigde en afgedwongen noodmaatregelen, die elkaar razendsnel opvolgen, beleidsmatig en operationeel worden gerealiseerd. En daar met hun deskundige adviezen ook mede vorm aan geven, op nationaal, regionaal en lokaal niveau.

Het gaat hierbij zeker niet alleen om maatregelen die primaire processen in de zorg of openbare handhaving raken. Denk bijvoorbeeld aan het nog nooit eerder vertoonde pakket aan ondersteuningsmaatregelen voor ondernemers en werknemers. Het tijdig en accuraat uitvoeren van dit pakket vereist een enorme inzet, inventiviteit en deskundigheid van diensten als het UWV, de Belastingdienst en de SVB. De mate waarin politieke toezeggingen op tijd en fatsoenlijk worden waargemaakt, zijn vervolgens weer van grote invloed op het vertrouwen van burgers en bedrijven in de kwaliteit van ons bestuur. Dit vertrouwen en het behoud van legitimiteit dat daarmee verbonden is, zullen mede bepalen in hoeverre er sprake zal zijn van maatschappelijke en economische ontwrichting of juist van snel herstel en veerkracht.
Daarnaast, en misschien wel minstens zo belangrijk, is dat overheidsmanagers ook dienen te zorgen dat andere overheidsdiensten en sectoren door blijven functioneren, zodat de continuïteit van onderwijs, veiligheid, voedselvoorziening en infrastructuur gewaarborgd blijft. Juist in de huidige unieke, haast onwerkelijke omstandigheden is het van groot belang dat ‘gewone’ processen zou veel mogelijk door blijven draaien. Dat het, kortom, ook business as usual is waar dat maar kan.
Het verschil in aandacht voor politieke leiders die in de openbaarheid communiceren en verantwoording af leggen en overheidsmanagers die hen zakelijk, loyaal en effectief ondersteunen past bij de scheiding tussen politiek en ambtenarij die aan de wieg staat van bestuurskundig denken.[2] Klassieke bestuurskundige denkers bepleitten reeds een strikte scheiding tussen democratisch verkozen lekenbestuur en hun ambtelijk apparaat, dat zo neutraal en onpartijdig mogelijk op basis van deskundigheid beleid uitvoert en diensten levert (al is een al te strikte scheiding in de afgelopen decennia door empirisch onderzoek genuanceerd en in de praktijk met regelmaat bekritiseerd[3]). Kortom, ‘in de schijnwerpers’ versus ‘achter de schermen’.[4]

Zoals hierboven betoogd is deze grotendeels onzichtbare ondersteuning echter cruciaal voor het welslagen van de gekozen crisisstrategie in de komende maanden en de mate waarin ons land zo ongeschonden mogelijk uit de crisis komt. In dit essay richt ik me derhalve op en tot de overheidsmanager in crisistijd. Eerst duid ik de context waarin de overheidsmanager zich de komende tijd begeeft. Vervolgens licht ik drie belangrijke opgaven voor de overheidsmanager uit en de vereiste vaardigheden en rolopvattingen om die opgaven te lijf te gaan.

Duiding huidige context
De huidige crisis heeft alle eigenschappen van wat in de managementwetenschappen “VUCA” heet[5]. Een vraagstuk heeft VUCA-karakteristieken als het gekenmerkt wordt door een hoge mate van volatiliteit (situaties veranderen ieder uur en zijn onvoorspelbaar), onzekerheid (niemand weet hoe de wereld er over een paar maanden uit ziet), complexiteit (er is sprake van vele variabelen die op elkaar van invloed zijn) en ambiguïteit (wat de juiste kennis, data en feiten zijn, is zèlf voortdurend onderwerp van discussie)[6].

Afbeelding 1. Karakteristieken van een VUCA-omgeving

De populaire term is afkomstig uit militaire kringen, waar men van oudsher gewend is op basis van risicotaxaties en scenarioplanning in onvoorspelbare omstandigheden te opereren[7]. In mijn werk gebruik ik het begrip vaak als een generiek kader om de huidige omgeving van overheidsmanagers te typeren. Als ik het begrip toelicht in workshops en trainingen voor overheidsmanagers levert dat een gevoel van herkenning en ook erkenning op, vaak gevolgd door intrigerende gedachtewisselingen over wat de VUCA-context betekent voor hun vaardigheden en rolopvattingen.
Tegelijkertijd merk ik regelmatig dat er ook wel eens wat lacherig of cynisch wordt gereageerd op het begrip. ‘Zeker, de wereld verandert razendsnel, maar was dat in de jaren tachtig niet ook zo?’ Of: ‘Ik herken wat je zegt, maar je zou eens bij ons in de gemeentelijke organisatie rond moeten lopen, zo’n vaart loopt het allemaal niet hoor…’ Begrijpelijke reacties in vredestijd. Maar het VUCA-vocabulaire kon haast niet toepasselijker zijn dan op de nu ontstane situatie voor ons openbaar bestuur.

Drie opgaven
Effectief opereren in een dergelijke context stelt enorme eisen aan de spelbepalers in dat openbaar bestuur. Het vereist een breed repertoire aan kwaliteiten en vaardigheden en – soms conflicterende – rolopvattingen, die deels on the go eigen moeten worden gemaakt.
Ik licht er hier drie uit die in het bijzonder van belang en relevant zijn voor het ‘corona-tijdperk’. Ik put daarbij uit eigen onderzoek en dat van vakgenoten, maar laat me ook inspireren door de boeiende interacties met honderden overheidsmanagers in mijn internationale onderwijs, onderzoek en advieswerk van de afgelopen jaren, zonder te ambiëren volledig of uitputtend te zijn

Activeer cruciale stakeholders
Traditioneel dienden overheidsmanagers vooral de ambtelijke en politieke baas en interacteerden ze slechts indirect en sporadisch met burger en klanten. Belangengroepen interacteerden met elkaar binnen en tussen de diverse zuilen. In de afgelopen jaren zijn overheidsmanagers steeds actiever geworden in de frontlinies van beleid en uitvoering en vindt steeds meer co-creatie en coproductie van beleid en diensten plaats, waardoor sector-overstijgend samenwerken en stakeholder management essentiële vaardigheden zijn geworden.[8]
De crisis waar we ons nu in bevinden vraagt meer dan ooit van overheidsmanagers dat ze met voortdurend wisselende intensiteit en frequentie met soms wel tientallen verschillende stakeholders en hun netwerken interacteren, in wat Harvard-collega Mark Moore de ‘autoriserende omgeving’ noemt.[9] Effectieve overheidsmanagers bewerken, overtuigen en verleiden hun autoriserende omgeving om voortdurend draagvlak en legitimiteit te verkrijgen voor lastige beslissingen en normafwijking. Stakeholders leveren daarnaast ook vaak direct middelen, mankracht en kennis.
In de leiderschapsliteratuur wordt wel gesproken over ‘stakeholder-proliferatie’ om deze toenemende intensiteit van het aantal interactiemomenten voor managers te duiden.[10] Stakeholders zelf en de netwerken waarin zij opereren, zijn daarbovenop in toenemende mate fluïde, dynamisch en ambigu. Dezelfde stakeholders kunnen de ene week een maatregel ondersteunen en zelfs openlijk ‘verkopen’ aan hun achterban, terwijl ze de week daarna op agressieve wijze de aanval kunnen openen op een ander programma waar dezelfde overheidsmanager aan werkt[11]. Dat geldt des te meer in een onzekere tijd als deze.
Overheidsmanagers in crisis zullen dus met een veelvoud aan stakeholders, agenda’s en allianties moeten interacteren, op de daarbij passende platformen en in de bijpassende taal. In toenemende mate zullen overheidsmanagers ook ‘op het podium’ beleidsvoornemens en beslissingen moeten verantwoorden, ‘framen’, ‘branden’ en verkopen, zowel fysiek als (in toenemende mate) digitaal. Hiertoe zullen zij een proces van ‘digi-alfabetisering’ moeten doormaken om de dynamiek van nieuwe mediaplatforms en vormen van data analyse te begrijpen, waarderen en snel strategisch in te kunnen zetten, zonder dat van iedere overheidsmanager verlangd kan worden dat zij zelf als volwaardige data scientist opereert[12].

Relevante adviseur
Overheidsmanagers ontlenen van oudsher zowel hun interne als externe legitimiteit en autoriteit grotendeels aan hun deskundigheid en domein expertise. Naast de eerder genoemde assertieve stakeholders ervaren zij ook steeds meer druk van hijgerige, ongeduldige (meer populistische) politieke gezagsdragers die vragen: What have you done for us lately?[13] Zeker in een crisissituatie waarin inhoudelijke deskundigheid cruciaal is maar “feiten” tegelijkertijd betwistbaar zijn en informatie overal beschikbaar is, moeten zij steeds opnieuw gezag verwerven, verdienen en behouden; gezag dat daardoor resultaatafhankelijk wordt van de mate waarin het direct politiek van pas komt.
Dit vereist zowel traditionele als nieuwe ambtelijke deugden, waarbij adviesvaardigheden en met name politieke sensitiviteit en politieke behendigheid vaak genoemd worden.[14] Tegelijkertijd is er recent juist veel discussie ontstaan over het ontbreken van inhoudelijke autoriteit en kritische tegenspraak bij de ambtelijke top door dynamiek in de personeelssystematiek, voor met name overheidsmanagers bij het rijk. Een veelgehoorde constatering is dat vanuit carrièreoverwegingen weleens te politiek sensitief en behendig wordt geopereerd.[15]

Juist in crisistijd is het cruciaal dat ook informatie die politiek onwelgevallig is bestuurders bereikt, dat er wordt “omgedacht” en tegen gesproken, en wordt voorkomen dat door group think en group bias, of simpelweg oververmoeidheid en botsende ego’s, aan de top desastreuze beslissingen worden genomen, zo leren onderzoek en historische voorbeelden ons.[16] Standhouden tegenover een dominante en gestreste bestuurder vergt moed en gezag, en is makkelijker gezegd dan gedaan. Toch kunnen overheidsmanagers hun relevantie als adviseur in dit soort situaties vergroten, door er in ieder geval voor te zorgen dat ze een spin in het web blijven van de informatievoorziening richting de politieke en ambtelijke leiding.
In een context van open data en competitieve adviesinfrastructuren waarbinnen ook politieke adviseurs en consultants een steeds grotere rol spelen[17], is het een illusie te denken dat overheidsmanagers informatiestromen volledig kunnen controleren. Maar zij kunnen wel de spelregels bepalen: wie doet er mee, wat gaat er ‘omhoog’ en ‘mee in de tas’, en hoe stevig wordt er geacteerd wanneer reguliere kanalen omzeild en afgesproken spelregels overtreden worden in het informatienetwerk van politieke bazen?[18]

Stimuleer innovativiteit
Crises en VUCA-dynamiek vragen om snel, ondernemend en onorthodox handelen en om het stimuleren van innovatief gedrag bij medewerkers. Tegelijkertijd is het de vraag of de publieke sector daar eigenlijk wel voor is[19], en al helemaal of zij daar wel voor is toegerust.[20] Een meer fundamentele kwestie daarbij is hoe institutionele en rechtsstatelijke rollen en verplichtingen van overheidsmanagers en hun organisaties zich verhouden tot meer risicovol, ondernemend en disruptief gedrag.
Juist in onzekere tijden zullen burgers immers willen kunnen vertrouwen op de overheid en het gevoel willen hebben correct en gelijk behandeld te worden. “Nood breekt wet”, maar rechtsgelijkheid is tegelijkertijd misschien wel belangrijker dan ooit. Het ethos van de innovator en dat van de traditionele bureaucraat vereisen dus deels tegenstrijdige rollen en waarden. Overheidsmanagers in crisis zullen de spanningen die dit oplevert creatief moeten managen.[21]

Afbeelding 2. Spanningen tussen innovatief en bureaucratisch opereren

Tegelijkertijd kunnen bureaucratische kwaliteiten juist ook bijdragen aan het realiseren van innovatie.[22] Innovatie is niet alleen out of the box ideeën genereren, maar deze ideeën ook realistisch en zelfs sceptisch beoordelen om er vervolgens een of twee te selecteren voor implementatie. Onderzoek laat daarnaast zien dat verschillende typen overheidsmanagers nodig zijn om van innovatie een succes te maken, variërend van creatieve genieën tot sobere, ervaren projectmanagers.[23] Uiteindelijk moeten overheidsmanagers in crisistijd ook in staat zijn om de innovator en de bureaucraat in hun eigen dagelijkse handelen met elkaar in overeenstemming te brengen.
Op kleinere schaal moet ook vernieuwd worden. De afgelopen weken hebben laten zien dat plotseling massaal online en remote werken zowel van overheidsmanagers als medewerkers vraagt om diepgewortelde rollen, routines, en culturen te herzien. Onderzoek naar telewerken in publieke organisaties leert ons dat dit alleen effectief kan zijn wanneer ook direct nieuwe normen en routines worden benoemd en consistent worden aangeleerd en toegepast, en medewerkers daarbij ook het gevoel hebben fair en gelijkwaardig behandeld te worden.[24] Velen van ons ervaren dat zelf momenteel aan den lijve.

Tot slot
Het effectief beheersen en managen van de crisis waarin we ons momenteel bevinden is een bijna onmenselijke prestatie. Foutloos bestaat niet. Snel beslissen op basis van betwiste informatie met een hoge mate van onzekerheid is voor veel overheidsmanagers geen dagelijkse routine. Tegelijkertijd zullen dit type uitdagingen in ons huidige tijdsgewricht overheidsmanagers vaker treffen en worden de vaardigheden en rollen die vereist zijn ook ‘post-corona’ steeds belangrijker, al is het onwaarschijnlijk dat een crisis van deze aard zich snel weer voor zal doen.
Overheidsmanagers zijn net mensen en geen superhelden. Schapen met vijf poten zullen ze wel moeten zijn. Maar ambtelijk werk vindt plaats in teams en afdelingen met bevlogen collega’s. Nadenken over de juiste mix van persoonlijkheden, skills en vaardigheden vanuit een collectief perspectief, en wat dat betekent voor HR-beleid en de ontwikkeling van medewerkers is daarom misschien nog wel het allerbelangrijkste. Gelukkig kunnen overheidsmanagers daarin ook een belangrijke rol voor zichzelf opeisen.

Noten

[1] Zie: Boin, A., t’ Hart, P. & McConnell, A. (2009). Crisis exploitation: Political and policy impacts of framing contests. Journal of European Public Policy, 16(1), 81–106. Boin, A., ‘t Hart, P., E. Stern & Sundelius, B. (2016). The Politics of Crisis Management. Public Leadership under Pressure. Cambridge: Cambridge University Press.

[2] Weber, M. (1921). The definition of sociology and social action. Max Weber: Economy and Society, Berkeley, CA: University of California Press, Vol. 1978, pp. 4–26. Wilson, W. (1887). The study of public administration. Political Science Quarterly 2 (2): 197–222.

[3] Zie bijv: t’ Hart, P., & Wille, A. (2006). Ministers and top officials in the Dutch core executive: Living together, growing apart? Public Administration, 84(1), 121–146. Nalbandian, J. (1994). ‘Reflections of a ‘pracademic’ on the logic of Politics and Administration’. Public Administration Review, 54(6), 531-536. Svara, J.H. (2001). ‘The Myth of the Dichotomy: Complementarity of Politics and Administration in the Past and Future of Public Administration’, Public Administration Review, 61(2), 176-183.

[4] Van der Wal, Z. (2014). Elite ethics: Comparing public values prioritization between administrative elites and political elites. International Journal of Public Administration, 37(14), 1030–1043.

[5] Zie: Bennett, N. en Lemoine, J. (2014). What VUCA really means for you. Harvard Business Review 92: 1/2. https://hbr.org/2017/10/simple-ways-to-spot-unknown-unknowns

[6] Van der Wal, Z. (2017a). De 21e-eeuwse Overheidsmanager. Een reis door tijd, plaats en context. Den Haag: CAOP.

[7] Zie bijvoorbeeld: Yarger, Harry R. (2006). Strategic Theory for the 21st Century: The Little Book On Big Strategy. Carlisle Barracks, PA: U.S. Army War College, Strategic Studies Institute, 17.

[8] Mooie conceptuele en empirische beschouwingen zijn te vinden in: Brandsen, Taco & Honingh, Marlies (2016). Distinguishing different types of coproduction: a conceptual analysis based on the classical definitions. Public Administration Review 76(3): 427–435. Bryson, J. M. (2004). What to do when stakeholders matter: Stakeholder identification and analysis techniques. Public Management Review, 6(1), 21–53. Bryson, J.M., Crosby, B.C., Stone & M. Middleton (2015). Designing and implementing cross-sector collaborations: Needed and challenging. Public Administration Review 75(5): 647–663. Lovegrove, N. and M. Thomas (2013). Why the world needs tri-sector leaders. Harvard Business Review, 13 februari. Mitchell, R. K., Agle, B. R., & Wood, D. J. (1997). Toward a theory of stakeholder identification and salience: Defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22(4), 853–886.

[9] Moore, M.H. (2013). Recognizing public value. Cambridge, MA: Harvard University Press.

[10] Vielmetter, G., en Sell, Y. (2014). Leadership 2030: the six megatrends you need to understand to lead your company into the future. AMACOM Div. American Management Association.

[11] Deiser, R., en Newton, S. (2013). Six social-media skills every leader needs. McKinsey Quarterly, 1,62–67.

[12] Van der Wal, Z. (2017b). The 21st Century Public Manager. London: Macmillan Education.

[13] Bekker, R. (2020). Dat had niet zo gemoeten! Fouten en falen van de overheid onder het vergrootglas. Den Haag: BoomBestuurskunde. Hart, P. ‘t (2014). Ambtelijk Vakmanschap 3.0. De zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager. Den Haag: VOM.

[14] Hartley J., Alford J., O. Hughes en S. Yates (2015). ‘Public Value and Political Astuteness in the Work of Public Managers: The Art of the Possible. Public Administration 93 (1): 195-211. Rhodes, R.A.W. (2016). Recovering the craft of public administration. Public Administration Review 76 (4): 638-647.

[15] Zie onder meer: https://www.nsob.nl/over-nsob/actualiteiten/nieuwe-publicatie-een-toekomstbestendige-topmanagementgroep; https://www.nrc.nl/nieuws/2020/02/20/ooit-machtige-topambtenaren-zijn-nu-passanten-a3991207; https://www.nrc.nl/nieuws/2020/01/25/een-haagse-routinier-die-een-boekje-opendoet-over-de-baantjescarrousel-a3988142.

[16] Alison, G.T. & Zelikov, P. (1999). Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. New York: Pearson. Boin, A., ‘t Hart, P., E. Stern & Sundelius, B. (2016).

[17] Pollitt, Christopher, and Geert Bouckaert. 2017. Public management reform: a comparative analysis-into the age of austerity. New York, NY: Oxford University Press. Vancoppenolle, Diederik, Mirko Noordegraaf en Martijn van der Steen (2011). Politieke ambtenaren? Formele en feitelijke rolverschillen tussen Nederlandse politiek assistenten en Vlaamse kabinetsmedewerkers. Bestuurskunde 20 (2): 63-74.

[18] Zie voor een uitgebreide beschouwing: Van der Wal, 2017b: 97-98.

[19] Jacobs, J. (1992). Systems of survival. A dialogue on the moral foundations of commerce and politics. New York: Random House Inc.

[20] Zie bijv: Goldfinch, S. Gauld, R. en N. Baldwin. 2011. Information and Communications Technology Use, E-Government, Pain and Stress Amongst Public Servants. New Technology, Work and Employment 26 (1): 39-53. Groeneveld, S.M. (2016). Het belang van bureaucratie. Omgaan met ambivalentie in publiek management. Leiden: Leiden University. Hartley, J. (2005). Innovation in governance and public services: Past and present. Public Money & Management, 25 (1), 27–34.

[21] Graaf, G. de (2015). The bright future of value pluralism in public administration. Administration and Society 47 (9), 1094-1102. Graaf, G. de, Huberts, L.W.J.C. en Smulders, R. (2016). Coping with public value conflicts. Administration and Society 48 (9): 1101-1127.

[22] Zie ook: Groeneveld, S.M. (2016). Hartley, J. (2005).

[23] Meijer, A.J. (2014). From hero-innovators to distributed heroism: An in-depth analysis of the role of individuals in public sector innovation. Public Management Review 16 (2): 199-216.

[24] Caillier, J. G. (2016). Do Teleworkers Possess Higher Levels of Public Service Motivation? Public Organization Review, 1–16: 461–476. Caillier, J. G. (2012). Impact of telework on work motivation in a U.S. federal government agency. American Review of Public Administration, 42(4),461–480. Mahler, J. (2012). The telework divide managerial and personnel challenges of telework. Review of Public Personnel Administration, 32(4), 407–418.