Regelzucht leidt tot regelpakhuis

Bij elk maatschappelijk probleem heeft de overheid als eerste reflex om regels op te stellen die dat probleem moeten verhelpen. Zo is er een enorm kluwen aan wet- en regelgeving ontstaan, die de burger eerder verwart dan dient, stellen Rob van Engelenburg en Peter van Hoesel. Hoe komen we tot eenvoudiger en effectiever beleid?

Allengs is alle regelgeving bij elkaar uitgegroeid tot een onoverzichtelijk pakhuis vol met regels met ook nog eens allerlei bijgebouwen, waar je in verdwaalt en waar nieuwe regels moeilijk in te passen zijn omdat ze al gauw botsen met bestaande regels. Dat maakt het niet alleen voor uitvoerders lastig, maar zeker ook voor burgers die ermee moeten zien om te gaan. De toeslagenaffaire is hiervan een overduidelijk voorbeeld.

Honderden wetten per jaar
Het gaat in totaal om circa 2500 wetten met per wet vele wetsartikelen en daarbovenop ruim 10.000 algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Deze aantallen groeien nog jaarlijks door met vele honderden. Daar komen nog diverse andere regelingen bij, zoals regelingen van zelfstandige bestuursorganen, verdragen en nog meer. Op Europees niveau zijn er dan ook nog ruim 2500 verdragsbepalingen. Op het niveau van lagere overheden gaat het om minstens 87.000 regelingen. Dat is erg veel.
Pakhuis is nog zacht uitgedrukt, het is eigenlijk een spookkasteel geworden, zonder richtingaanwijzers die laten zien wat voor jouw situatie wel of niet van toepassing is. Regelgeving is voor de overheid zelf blijkbaar de meest voor de hand liggende oplossingsrichting, daar is het bureaucratische systeem nu eenmaal aan gewend en daardoor wordt er weinig gezocht naar betere alternatieven.
Anders dan enkele decennia geleden is er weinig discussie meer over regeldruk of over de administratieve lasten die dit met zich meebrengt. Misschien komt dat ook door het geringe succes van Actal (Adviescollege toetsing administratieve lasten; in 2017 opgevolgd door ATR: Adviescollege Toetsing Regeldruk). Het lijkt wel alsof ook pers, media en burgers zich erbij hebben neergelegd dat regelgeving hét antwoord is op maatschappelijke problemen. Meestal wordt het parlement door hen verweten niet goed te hebben opgelet op de kwaliteit van de regelgeving, maar er worden nauwelijks vragen gesteld over de zin van regelgeving en ook wordt er weinig gewezen op zinvolle alternatieven.

Het nut van regelgeving
Regelgeving is enerzijds bedoeld als (dwingende) aansporing tot gewenst gedrag, met als stok achter de deur handhaving van verkeerd gedrag en anderzijds faciliteren van gewenst gedrag met als wortel beloning van dat gedrag. Regelgeving wordt meestal ondersteund met financiële prikkels, zoals subsidies, fiscale aftrekposten, belastingtarieven en boetes. Bovendien wordt in de regelgeving bijna altijd ook meegegeven hoe je tot dat gewenste gedrag kunt komen.
Maar regelgeving wil nog niet zeggen dat het gedrag van mensen of van organisaties zomaar verandert, zeker niet als handhaving van regels lastig uitvoerbaar is. Gedragsverandering is altijd een moeilijke opgave, je hebt daar heel wat meer voor nodig dan een pakket regels.
Als regels ingewikkeld zijn, maakt dit de uitvoerbaarheid een stuk lastiger, en helaas, de meeste regelgeving is knap ingewikkeld. Daar komt bij dat regelgeving veelal gekoppeld is aan publiek geld dat langs deze lijnen wordt besteed, wat het functioneren van regels extra beladen maakt voor burgers, bedrijven en uitvoerders. Ingewikkelde regelgeving heeft ook nog eens als bijverschijnsel dat regels met betrekking tot verschillende beleidsterreinen elkaar in de weg kunnen zitten.
Juristen willen regelingen graag dichttimmeren, zodat je als burger of bedrijf er niet onderuit kan. Zij streven naar regels die in alle gevallen dekkend zijn, wat eigenlijk een onmogelijke opgave is, maar wat wel leidt tot eindeloos veel details in de regelgeving. Een 80-20 regel bestaat voor juristen niet, de regelgeving moet liefst voor 100 of anders voor 99 procent dekkend zijn. Maatwerk voor individuele gevallen wordt daarmee ernstig belemmerd, terwijl het veel beter zou zijn daarvoor de nodige ruimte te geven. De dynamiek van de samenleving vraagt ook om aanpassingsvermogen, wat in juridische termen lastig te verankeren is. Rechtszekerheid is een belangrijke waarde, maar ruimte voor individueel passende oplossingen hoeft daar niet mee op gespannen voet te staan.

Evaluatie
Regelgeving wordt regelmatig tegen het licht gehouden via allerlei vormen van evaluatieonderzoek, zie bijvoorbeeld de beleidsdoorlichtingen die onder toezicht van het ministerie van Financiën worden gehouden. Vreemd genoeg leiden zulke evaluaties nauwelijks tot merkbare verbeteringen, hoewel daar meestal voldoende aanleiding voor zou zijn. De uitkomsten van evaluaties worden genegeerd, er wordt weinig van geleerd, en er wordt veel te weinig gekeken naar mogelijkheden om nare gevolgen voor de samenleving te verhelpen. Het systeem houdt zichzelf in stand, maar de burger trekt steeds weer aan het korte eind.
Beleidsdoelen waarvan burgers en bedrijven in samenspraak met de overheid zien dat die het algemeen belang dienen, zijn veel meer geholpen met positieve stimuli dan met allerlei dwingende regels met daaraan verbonden sancties. Als regelgeving ook nog eens weinig gunstige en veel ongunstige effecten heeft, moet je je afvragen wat je er dan eigenlijk aan hebt.

Verwarrend en ondoorgrondelijk
Burgers missen het overzicht op alle regels, en daardoor kunnen ze die onbewust overtreden, met soms nare gevolgen. De bijna onleesbare juridische taal die bij regelgeving wordt gebruikt maakt het voor bijna alle burgers bovendien verwarrend, onbegrijpelijk en ondoorgrondelijk. Als burgers daarover meer te weten willen komen is het bepaald niet makkelijk om nadere informatie te krijgen. En het is nog minder makkelijk om hulp te krijgen zodra je met regelgeving wordt geconfronteerd.
Ook voor mkb-bedrijven is het lastig om te overzien wat er allemaal voor hen op het spel staat, omdat zij geen juristen in dienst hebben. Voorheen publiceerde het HBA (hoofdbedrijfschap ambachten) zogenaamde branchecodes waarin alle regels voor een bepaalde branche bij elkaar werden gezet (plus de toenmalige best practices om optimaal te kunnen functioneren). Zulke boekjes telden soms wel honderden pagina’s, zie dat maar eens door te worstelen. Soms ook blijkt regelgeving voor bedrijven tegenstrijdig te zijn, daar is enkele decennia geleden door het ministerie van Economische Zaken zelfs een meldpunt voor ingesteld om dat tegen te kunnen gaan (wat toen redelijk gelukt is).

Ruimte voor vereenvoudiging
Hier komt bij dat regelgeving in veel gevallen probeert in detail voor te schrijven hoe je je moet gedragen, terwijl de betreffende beleidsdoelen beter te bereiken zijn als je aangeeft wat er bereikt moet worden in plaats van hoe je dat moet doen. Op het gebied van arbeidsomstandigheden is daar in de loop van de tijd wel het nodige aan gedaan, door de regels zodanig te vereenvoudigen dat het bedrijfsleven zelf kan bedenken hoe de arbeidsomstandigheden het beste kunnen worden verbeterd. Met als positief gevolg dat de gedetailleerde voorschriften verbetering niet langer in de weg zitten vanwege verouderde technologische inzichten. Maar op andere gebieden ligt er nog veel ruimte voor vereenvoudiging.
Ingewikkelde regelgeving, zoals belastingregels, subsidieregels, milieuregels, ruimtelijke regels leiden nogal eens tot oneigenlijk gebruik, ontwijking, ontduiking en misbruik of fraude. Bovendien kunnen grote bedrijven en vermogende burgers makkelijker gebruik maken van zulke regelgeving, met als gevolg een ongelijke behandeling van grote tegenover kleine bedrijven en van vermogende burgers tegenover andere burgers.
Dat zijn waarschijnlijk allemaal onbedoelde effecten, maar zulke effecten kunnen nauwelijks worden aangepakt zolang regelgeving zo ingewikkeld blijft. Zo blijven zulke effecten bestaan en kunnen ze op den duur zelfs leiden tot ontwrichting van de samenleving.

Averechtse effecten
Het komt nogal eens voor dat ingewikkelde regelgeving averechts uitpakt. Bijvoorbeeld op het gebied van de arbeidsmarkt, waar allerlei dwingende regels de zoektocht naar werk vooral belemmeren, of inkomensregelingen die vooral uitpakken als een armoedeval. De effecten van regelgeving worden wel onderzocht, maar de uiteindelijke effecten in de samenleving blijven daarbij onderbelicht.
Dit alles heeft ook nog eens als belangrijk nadeel, dat er veel kosten moeten worden gemaakt voor de uitvoering en de handhaving. Bijvoorbeeld, de kosten op het gebied van de drugsbestrijding zijn erg hoog, terwijl de aanpak vooral lijkt op dweilen met de kraan open. Dat kost veel geld, terwijl de criminaliteit er nauwelijks mee wordt aangepakt. In dit voorbeeld kun je je zelfs afvragen of het beleidsdoel wel deugt, want verbieden van drugs blijkt vooral uit te pakken als een verdienmodel voor criminelen. Niet dat legaliseren en reguleren een makkelijke route is, maar wellicht toch te verkiezen boven al dat gedweil.
Ambtenaren, consultants, advocaten, rechters verdienen goed aan ingewikkelde regelgeving, maar dat gaat wel ten koste van belastingbetalers. Daarnaast vergroot dit de rechtsongelijkheid omdat mensen met geld makkelijker gebruik kunnen maken van adviezen van juristen of consultants.
De hoge overhead van regelgeving zorgt er ook voor, dat er weinig overblijft voor het beleidsdoel zelf. Soms kost het zelfs meer dan het oplevert. Een aantal voorbeelden: hondenbelasting in sommige gemeenten levert minder op dan het kost, zorgbureaucratie neemt een grote hap uit het zorgbudget, subsidieregelingen gaan deels naar tussenpersonen.

Rollende sneeuwbal
Regelgeving heeft ook nog eens de eigenschap dat het als een rollende sneeuwbal een steeds grotere omvang krijgt. Enerzijds doordat er telkens weer regels bijkomen na een evaluatie, een uitspraak van een rechter of klachten vanuit de samenleving. Anderzijds omdat het bestaansrecht van diverse organisaties en beroepsgroepen er nauw mee verbonden is, waardoor het regelsysteem de neiging heeft zichzelf steeds verder te versterken, geheel los van de vraag hoe dat uitpakt voor de samenleving.
Alle regelgeving bij elkaar zorgt voor een soort loden deken over de samenleving die het functioneren van de maatschappij ernstig belemmert. Een donzen dekbed zou beter van pas komen, maar om dat voor elkaar te krijgen moet er heel wat gebeuren.

Aan de slag
We geven hieronder een aantal mogelijkheden die tot een optimaal resultaat kunnen leiden wanneer ze als een samenhangend pakket worden ingevoerd.

1. In de eerste plaats is het zinvol om in alle gevallen na te gaan of de nuloptie, geen regels, misschien de beste oplossing is om ruimte te geven aan een betere benadering van het maatschappelijke probleem. Een onvoorwaardelijke uitkering zou bijvoorbeeld wel eens beter kunnen uitpakken voor de samenleving dan een bijstandsuitkering die gepaard gaat met allerlei voorwaarden, verboden en voorschriften, zeker als je daarnaast faciliteiten biedt die het makkelijker maken om aan werk te komen. Door regelgeving te voorkomen worden bovendien kosten bespaard, waardoor meer geld kan worden besteed aan beleid dat betere resultaten oplevert.
2. Beschouw regelgeving niet als de oplossing, maar gebruik regelgeving vooral als ondersteuning van maatregelen die de betreffende problemen effectief kunnen aanpakken. Milieubeleid kan worden ondersteund met algemene doelvoorschriften, maar wordt vervolgens pas effectief wanneer in de praktijk allerlei oplossingen worden gefaciliteerd die beter uitpakken voor het milieu.
3. Bestaande regelgeving kan betere regelgeving en zeker ook andere beleidsmaatregelen flink in de weg zitten, dus het zou goed zijn om ruimte te scheppen voor vereenvoudiging en zelfs voor volledige afschaffing van regels die slecht blijken uit te pakken. Bestaande regelgeving is echter lastig weg te krijgen, dus op dit punt zou de politiek zichzelf eerst de nodige ruimte moeten geven om beleid grondig te kunnen herzien dan wel af te schaffen. Bijvoorbeeld door de Algemene Rekenkamer te vragen om jaarlijks aan te geven welk beleid voor een grondige herziening in aanmerking zou komen en hieraan elk voorjaar gevolg te geven op een ‘beleidsopruimdag’ waarop het beleid een grote schoonmaakbeurt ondergaat. Daarmee zou de lage graad van zelfreinigend vermogen van het regelsysteem flink omhoog kunnen worden gebracht.
4. Tijdens de ontwikkeling van nieuw beleid zou een toets op eenvoud geen gekke gedachte zijn, want ingewikkelde regels zitten de doeltreffendheid en de doelmatigheid nogal eens in de weg en blijken bovendien nogal eens vervelende neveneffecten te hebben, bijvoorbeeld doordat ze oneigenlijk gebruik of misbruik in de hand werken. Toets voorgenomen regelgeving bovendien vooraf op uitvoerbaarheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. En toets dit nogmaals niet lang na invoering van de regels en pas ze zo nodig aan. Maak beter gebruik van de vele beleidsevaluaties door ze scherper te richten op verbetermogelijkheden, met name ook vanuit het perspectief van burgers en bedrijven, en verbindt er ook consequenties aan. Bij het parlementaire besluitvormingsproces zou het aan te bevelen zijn om de behandeling van wetsvoorstellen te laten beginnen in de Eerste Kamer (zoals Roel Bekker adviseert in zijn boek Dat had niet zo gemoeten!), omdat dit meer ruimte geeft om tot beter beleid en betere regels te komen.
5. Onze belangrijkste aanbeveling is om op zoek te gaan naar oplossingen waar regelgeving niet de hoofdrol speelt, zoals: positieve gedragsprikkels, actieve voorlichting, zelfregulering, faciliteren van netwerken, ontwikkelen van interventies in het veld, innovaties stimuleren en directe hulp bieden. Bedrijven zijn innovatief genoeg om zelf tot goede oplossingen te komen, geef ze daar ruimte voor. Bijvoorbeeld milieubeleid is meer gediend bij faciliteren van oplossingen die bedrijven zelf ontwikkelen dan met gedetailleerde voorschriften. Als je beleidsmaatregelen bedenkt in overleg met het bedrijfsleven krijg je betere resultaten dan wanneer je een regelpakket aan ze oplegt. Burgers zijn over het algemeen zelfredzamer dan je denkt, mits ze voldoende mogelijkheden krijgen om hun problemen aan te pakken.
   Bijvoorbeeld: met een uitkering zonder lastige voorwaarden en met meer mogelijkheden voor tussenstapjes op de arbeidsmarkt kunnen werkzoekenden makkelijker aan de slag komen, met een meer begripvolle schuldenregeling komen mensen eerder weer overeind, met een simpeler zorgsysteem ondergaan mensen minder overbodige behandelingen. Als je beleid ontwikkelt in serieus overleg met burgers zullen er betere oplossingen naar voren komen dan het zoveelste ingewikkelde pakket regels.

Diep verankerde regelcultuur
Een betere aanpak is volgens ons best mogelijk, maar de vraag blijft of de regelzucht van de overheid wel te bedwingen valt. De regelcultuur is diep verankerd bij de overheid, zowel bij beleidsambtenaren en bestuurders als bij uitvoerders, en helaas meestal ook bij volksvertegenwoordigers. Cultuurverandering is lastig, dus wij moeten vrezen dat onze samenleving voorlopig nog opgezadeld blijft met de regelzucht van de overheid. Of hebben we het tij mee en is de politiek langzamerhand in staat om een sprong te maken in de goede richting?
Misschien kan de politiek worden overtuigd door een aantal experimenten uit te laten voeren op basis van het bovenstaande, dat is in elk geval een minder grote sprong.
Wellicht kunnen instanties zoals de Algemene Rekenkamer, de Raad van State, de Raad voor het Openbaar Bestuur, het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Nationale ombudsman, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de Sociaal-Economische Raad en uiteraard het Adviescollege Toetsing Regeldruk hieraan een steentje bijdragen door hun licht hierover te laten schijnen. Deze instanties waarschuwen nogal eens voor allerlei problemen rond regelgeving, misschien kunnen zij hun krachten eens bundelen om de aanpak die wij voorstellen nader uit te werken. Desgewenst zijn wij graag bereid om hier (onbetaald) een bijdrage aan te leveren.