Stelsel sociale zekerheid is dringend aan vernieuwing toe

De toeslagenaffaire heeft als een katalysator gewerkt in het bewustzijn dat ons hele socialezekerheidsstelsel dringend op de schop moet. Maar over de vraag of verbouw volstaat of nieuwbouw een beter idee is, bestaat nog volop discussie. Het vorige kabinet stond nog open voor een nieuwbouwplan, maar na de kabinetswissel lijken die kansen verkeken.

Na de grote reeks bezuinigingen op de sociale zekerheid concludeerde oud-minister en oud-hoogleraar Ernst Hirsch Ballin nog dat er een solide sociaal vangnet ontbreekt en dat er een nieuw ‘bouwplan’ nodig is.¹ Het huidige systeem blijkt ontoereikend te zijn om de bestaanszekerheid voor iedereen te garanderen. Het is veel te complex en schiet regelmatig zijn doel voorbij.

Angst en terughoudendheid
Die complexiteit van het stelsel en de toeslagenaffaire in het achterhoofd maken dat mensen steeds terughoudender worden bij het aanvragen van toeslagen en uitkeringen. Ze vermijden liever het risico op terugvorderingen. Ongeveer 10 procent van de rechthebbenden op huurtoeslag blijkt daarom geen aanvraag te doen. Voor het kindgebonden budget loopt dit percentage zelfs op tot 15 procent. De Participatiewet als opvolger van de bijstandswet beantwoordt niet aan het gestelde doel. De beoogde stimulans, om van uitkering naar werk te gaan, wordt gefrustreerd door het toeslagenstelsel, waardoor werken niet lonend is.

Niet verzilverd
Het stelsel van heffingskortingen in de Inkomstenbelasting kent ook een groot nadeel. Heffingskortingen komen in mindering op de te betalen inkomstenbelasting. Maar bij (zeer) lage inkomens gebeurt het vaak dat die kortingen niet verzilverd kunnen worden. Zo blijkt dat dit bij de huurtoeslag om ongeveer 20 procent van de gevallen gaat, maar bij de inkomensafhankelijke combinatiekorting bedraagt dat zelfs 50 procent.
Naast deze structurele problemen, die inherent zijn aan ons stelsel, heeft het systeem ook een zeer negatief effect op de bereidheid om meer uren te gaan werken. Wij zijn niet voor niets in Europa kampioen deeltijdwerken. Oorzaak is de zogenaamde armoedeval, die zichtbaar wordt als je, na een promotie of verlenging van de arbeidsduur, de loonstrook van voor en na de verandering vergelijkt en constateert dat, door de afbouw van de toeslagen, het netto-inkomen niet of amper is toegenomen.

Kabinet schuift door
Nagenoeg iedereen is ervan overtuigd dat een herziening van het socialezekerheidsstelsel gericht moet zijn op opheffing van al deze onvolkomenheden. Maar over de vraag of verbouw van ons stelsel daartoe volstaat of nieuwbouw een betere optie is, verschillen partijen.
Het zittende kabinet is, evenals onder het kabinet Rutte IV, voornemens om wijzigingen in het socialezekerheidsstelsel aan te brengen. Daartoe heeft de minister van SZW een Hervormingsagenda Inkomensondersteuning opgesteld. Bij lezing valt meteen het veel lagere ambitieniveau op in vergelijking met het voorgaande kabinet. We kunnen nu nog hoogstens rekenen op enige aanpassing van het bestaande stelsel. En dat zou een grote vergissing en een gemiste kans betekenen, zeker na zoveel doorwrochte studies en voorstellen, waaruit de noodzaak en mogelijkheden voor de bouw van een geheel nieuw stelsel blijken.

Scenariostudies IBO
In 2022 kreeg de Interdepartementale Beleidsonderzoeksgroep ‘Vereenvoudiging Sociale Zekerheid’ (IBO) nog de opdracht om met systeemdoorbrekende scenario’s te komen en waar nodig buiten de gebaande paden te treden.² Het IBO-rapport stelde dat het onvermijdelijk is om, bij het verkennen van opties voor vereenvoudiging van de sociale zekerheid, ook naar de verschillende varianten van een universeel basisinkomen te kijken. Het IBO-rapport bespreekt maar liefst tien varianten hiervan.
Grondige herziening In de wetenschap wordt al langer gepleit voor een stelsel dat universele inkomensbescherming op het niveau van het sociaal minimumniveau biedt.³ De term ‘universeel’ duidt op het verzekeren van een redelijk levensonderhoud aan álle leden van de gemeenschap en onder alle omstandigheden waarin dit zou ontbreken. Veel voorstanders daarvan zijn het meest geporteerd van het model van de zogenaamde verzilverbare heffingskorting, zoals Nobelprijswinnaar Milton Friedman al in 1962 beschreef in zijn befaamde Capitalism and Freedom.⁴

Breed gedragen idee
De vakgroep Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen concludeerde op basis van een uitgebreide studie dat het model van de verzilverbare heffingskorting het best scoort op basis van zijn betekenis voor inkomensbescherming, activering en bestedingsautonomie⁵. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie Borstlap heeft ook de SER het idee van de verzilverbare heffingskorting omarmd.⁶
Het principe van de verzilverbare heffingskorting houdt in dat het bedrag van de heffingskorting in alle gevallen wordt uitgekeerd, ook wanneer de belastingplichtige geen of weinig eigen inkomen heeft. Het idee is dat, als de verzilverbare heffingskorting op het niveau van het sociaal minimum gesteld wordt, alle bestaande sociale uitkeringen, toeslagen en aftrekposten en heffingskortingen overbodig worden. Het universele karakter van dit stelsel schuilt in het feit dat iedereen, ongeacht zijn of haar inkomenspositie, de verzilverbare heffingskorting ontvangt.
De hoogte van het maandelijks te ontvangen bedrag is slechts afhankelijk van de leeftijd en de positie die hij of zij in de huishouding inneemt. In totaal ontvangt elk huishouden voldoende geld om een minimumbestaan te kunnen leiden. Ter financiering van deze verzilverbare heffingskorting zouden de belastingtarieven zodanig verhoogd worden dat het nieuwe stelsel nagenoeg budgetneutraal ingevoerd kan worden. Uit berekening van het Centraal Planbureau zou, in combinatie met alle besparingen op uitkeringen, toeslagen, aftrekposten en bestaande heffingskortingen, een vlaktaks van 50 procent over alle inkomsten nagenoeg voldoende zijn om een bestaansminimum voor iedereen te garanderen.⁷ Dat is door het Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel Planbureau in 2024 nog eens bevestigd.⁸

Uitvoering bij SVB
Vanuit het oogpunt van systematiek zou het de taak van de belastingdienst zijn om de verzilverbare heffingskorting te verrekenen met het bedrag van de te betalen inkomstenbelasting. Dan zou de verzilverbare heffingskorting beter aangeduid kunnen worden als een Negatieve Inkomstenbelasting (NIB). Zo’n NIB zou minder geldstromen betekenen. Desondanks acht ik het beter om de betaling van de verzilverbare heffingskorting te laten uitvoeren door de Sociale Verzekeringsbank (SVB).⁹
In die context zou gesproken moeten worden van een huishoudtoelage (HHT). De SVB heeft al een directe koppeling met de data uit de Gemeentelijke Basisadministratie en voert de Kinderbijslag en AOW vlekkeloos uit. En daarbij komt dat de belastingdienst daarmee wordt ontlast en zou kunnen terugkeren naar de rol waarvoor zij ooit bedoeld is.

Beter beschermd
Als de huishoudtoelage op het niveau van het sociale minimum gesteld wordt, betekent dit voor het gros van de bevolking dat het een universele en volledige inkomensbescherming biedt, zoals nu al de AOW een universele inkomensbescherming biedt aan ouderen. Dat geldt dus ook voor de ruim 1 miljoen zelfstandigen en de ruim 2 miljoen flexwerkers, waardoor de kans om onder de armoedegrens te geraken daarmee nagenoeg nihil is.
Maar vanwege het universele karakter van het hier beoogde nieuwe socialezekerheidsstelsel is niet uit te sluiten dat er toch een gering aantal individuele gevallen overblijven waarvoor maatwerk vereist is. Maar dat maatwerk zou dan overgelaten kunnen worden aan gemeenten, die beter kunnen inspelen op heel specifieke omstandigheden. Ook zal voor arbeidsongeschikten zonder arbeidsverleden en zonder uitzicht op betaalde arbeid het bedrag van de huishoudtoelage hoger moeten worden gesteld. Aan de werknemersverzekeringen, zoals WW en WIA, voor zover het om bovenminimale uitkeringen gaat, hoeft er niets te veranderen.

Eerlijke verdeling
Volgens de aangehaalde CPB-studie zullen de lagere en middeninkomens er in doorsnee enkele procenten op vooruitgaan en zien de hogere inkomens hun besteedbaar inkomen met 1 tot 3 procent dalen.¹⁰
Met het systeem van de verzilverbare heffingskorting, of nog beter aangeduid als huishoudtoelage, zal werken altijd weer lonend zijn, want het fenomeen van de armoedeval bestaat niet meer. Het risico dat iemand vanwege een te laag inkomen heffingskortingen misloopt is er ook niet meer. En door de afschaffing van de bijstand is het in geval van werkloosheid aantrekkelijk om zo spoedig mogelijk aan het werk te gaan. Van elke verdiende euro blijft immers ongeveer de helft over.

Tijd voor keuzes
Het is hoog tijd dat de overheid, na ruim 15 jaar aarzelen, haar verantwoordelijkheid neemt en bereid is het socialezekerheidsstelsel op een universele leest te schoeien. Alle studies wijzen in die richting. En niet op de laatste plaats zal uit die bereidheid blijken of de beloofde aandacht voor bestaanszekerheid, waar de verkiezingscampagnes uit 2023 nog bol van stonden, geen loze kreten blijken te zijn.

Voetnoten

1. Ernst Hirsch Ballin, conclusie na bezuinigingen sociale zekerheid, jaartal onbekend.
2. Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), Vereenvoudiging Sociale Zekerheid, 2022.
3. Wetenschappelijke pleidooien voor universele inkomensbescherming (diverse auteurs).
4. Milton Friedman (1962), Capitalism and Freedom, University of Chicago Press.
5. Vakgroep Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, onderzoeksrapport verzilverbare heffingskorting.
6. SER (2020), reactie op het rapport Commissie-Borstlap.
7. Centraal Planbureau, berekening invoering vlaktaks bij universeel stelsel.
8. CPB & SCP (2024), bevestiging haalbaarheid budgetneutrale invoering.
9. Argumentatie voor uitvoerbaarheid via Sociale Verzekeringsbank (SVB).
10. CPB-studie, effect op inkomensverdeling bij nieuw stelsel, 2024.