Topambtenaren moeten juist generalisten zijn

De klacht dat ambtenaren managers zonder inhoudelijke kennis zijn is niet onschuldig, schrijven Mirko Noordegraaf en Erik-Jan van Dorp.

De politiek leider van de ChristenUnie, Gert-Jan Segers, bestempelde 1.500 ambtelijke managers bij de Rijksoverheid in een debat in de Tweede Kamer als een kaste zonder praktijkkennis. In een recent hoofdredactioneel commentaar van NRC werd gepleit voor ‘een medisch geschoolde minister of secretaris-generaal’ op het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Op dat ministerie zou inhoudelijke kennis ontbreken, met als gevolg dat alle adviezen van de Gezondheidsdraad klakkeloos worden overgenomen.
Deze beweringen horen we al langer. Niet alleen door de coronacrisis, maar ook door de kinderopvangtoeslagaffaire. Ambtelijke managers zouden niet deskundig zijn, geen inhoudelijke kennis meer hebben en vooral snel rouleren. Ofschoon dergelijke claims begrijpelijk zijn, zijn ze simplistisch en allesbehalve onschuldig.

Het is sinds 2014 bijna een gewoonte geworden om te betogen dat de ambtelijke top van de ministeries een ‘dolgedraaide carrousel’ is waarin inhoudsloze ‘procesmanagers’ van baan naar baan ‘hoppen’. Deze groep ambtenaren, die lid zijn van de Algemene Bestuursdienst (ABD), zou de werkvelden zoals de zorg niet meer kennen, ze zouden geen praktijkkennis meer hebben, vooral de minister beschermen, en ondertussen aan eigen carrières werken.

Te simpel
Op zich is kritiek op ambtenaren prima, al dan niet naar aanleiding van affaires. Ambtenaren vormen een onderdeel van de Haagse macht en bestuurscultuur en kritische signalen en tegenspraak zijn gezond. Ook wij zijn kritisch op onderdelen van het ambtelijk functioneren en op het systeem van benoemingsprocedures binnen de ABD. Dat hebben wij in ons onderzoeksrapport ‘Kwaliteit van Mobiliteit’ (2021) uiteengezet, een evaluatie van de ABD die we in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uitvoerden.
Maar: het verlangen naar ‘inhoud’ onder topambtenaren – zoals academische kennis verkregen via medische opleiding en ervaring – is te simpel. Het is een verlangen naar een eenvoudige wereld waarin heldere en afgebakende problemen bestaan, die vervolgens via weloverwogen analyse en afweging worden opgelost. Dat is een illusie.

De realiteit is dat de rijksoverheid geconfronteerd wordt met ‘ongetemde’ problemen, waarin meerdere inhouden samenkomen. De aanpak van de coronacrisis is niet enkel medisch-inhoudelijk, maar tevens demografisch, economisch, psychologisch, juridisch, gedragsmatig, sociologisch. Het vraagt om samenspel, binnen en buiten het ministerie. Het vraagt om veranderkundige kennis, kennis van technologie en ICT, alsmede een internationale blik. Dat alles gebeurt te midden van diffuse politieke aansturing, in gefragmenteerde en gepolariseerde politiek landschappen, vol journalistieke en sociale-media-invloeden. Maatschappelijke belangen en emoties staan op scherp, de verantwoordingsdruk is intens.
Kennis van één domein, zoals het medische, zet dan weinig zoden aan de dijk. Dan is er vooral behoefte aan ambtelijke managers die zulke krachtenvelden effectief beïnvloeden, niet eens zozeer als individuen, maar in teams. Meerdere managers samen, afkomstig uit verschillende werelden, met complementaire deskundigheden, maken dan het verschil, idealiter bediend door ambtenaren met specialistische kennis.

Per definitie generalisten
Het is kortom naïef om te denken dat een medisch geschoolde secretaris-generaal en/of minister de problemen van VWS zal oplossen. Ook de uitdagingen van de Belastingdienst zullen niet opgelost worden door louter een uitmuntende fiscalist aan te stellen. Integendeel. Het doet geen recht aan de complexiteit van beleid en uitvoering en het belang van samenwerken, stakeholders betrekken, maatschappelijke signalen oppikken en vertalen, de toon zetten, goed getimede interventies plegen.
Het ministerie van VWS omvat overigens niet alleen Volksgezondheid maar ook Welzijn en Sport. Waarom dan niet iemand met een staat van dienst als welzijnswerker of een oud-profvoetballer? Frank de Boer is vrij!

Wij chargeren, maar het gegeven dat secretarissen-generaal naast adviseur van ministers ook verantwoordelijk voor ministeries zijn, maakt hen per definitie generalisten. Zou het niet beter zijn als de secretaris-generaal had doorgeleerd voor de financiering van zorgstelsels in plaats van voor hartoperaties? Of iemand die aantoonbare ervaring heeft met het samenbrengen van ziekenhuizen, GGD’s en verzekeraars?
Meerdere wegen kunnen naar ambtelijke topfuncties leiden. Een medische opleiding is er daar slechts één van, en niet de meest nuttige. Opleidingseisen voor bewindspersonen zijn in onze representatieve democratie bovendien technocratische illusies. Dat neemt overigens niet weg dat ambtelijke managers en bewindspersonen niet altijd krachtig of gezaghebbend opereren. Maar dat zit dus niet zozeer in inhoud, dat zit in andere kenmerken: stijl, ervaring, gevoel, vernuft, gezag.
Tot slot: aanvallen op de (top)ambtenaren van de overheid, ook vanuit regeringspartijen, zijn niet onschuldig. Het herhaaldelijk wegzetten van publieke dienaren die zichzelf vanwege hun rol niet kunnen verdedigen, verlaagt het aanzien van het werken voor Nederland en maakt topambtenaren voorzichtig. Onderzoek in 2019 liet zien dat er voor ambtelijke topfuncties regelmatig nauwelijks kandidaten te vinden zijn. Als niemand dit werk wil doen, dan hebben we collectief – ook de politiek – een probleem.

*Dit artikel verscheen oorspronkelijk in NRC Handelsblad op 14 juli 2021.