Transparantie is key

Een onderdeel van de doctrine van transparantie is dat de overheid zo veel mogelijk data ontsluit. Maar wat als de burger die data niet begrijpt?

Als een boom in een bos omvalt en er is niemand in de buurt die het kan horen… maakt de boom dan wel geluid? Het is een bekend filosofisch raadsel, waar ik vaak aan moet denken als het gaat om het ontsluiten van informatie door de overheid. Het bos staat voor alle overheidsinformatie die er is. Er staan nogal wat bomen in dat bos: informatie over besluitvorming, beleid, en prestaties van bestuurders, politici, ambtenaren en over publieke organisaties. Lange tijd was het alleen toegankelijk voor de overheid zelf, maar door het toegenomen belang van transparantie wordt het meer en meer opengesteld voor de externe gebruikers: burgers, bedrijven en organisaties.

De verwachting is dat deze externe gebruikers actief mee kunnen kijken met de overheid, en eventueel mee kunnen ­denken over oplossingen voor maatschappelijke problemen. In Groot-Brittannië noemen ze hen  armchair auditors [1]: behulpzame, plichtsgetrouwe burgers, die vanuit hun comfortabele stoel meekijken of alles wel volgens het boekje gebeurt. De gedachte van de armchair auditor hangt samen met de toegenomen interesse in crowd sourcing: het (in de regel online) vergaren van diensten en ideeën door te vragen om bijdragen van een grote groep mensen, in plaats van aan de eigen werknemers, of outsourcing aan ondernemingen en toeleveranciers [2]. Zo kan een stukje werk uit handen gegeven worden aan de maatschappij, en wordt de externe gebruiker van overheidsinformatie – in de meeste contexten ‘de burger’ – ook medeverantwoordelijk voor de kwaliteitscontrole.

Maar in hoeverre neemt de burger die beoogde rol van armchair auditor op zich?

De literatuur is vooralsnog kritisch. Openbare informatie uit de publieke sector wordt namelijk op lang niet zo’n grote schaal gebruikt door andere partijen dan de overheid zelf. Als het al gebeurt, dan is het vaak doordat de overheid het gebruik faciliteert, bijvoorbeeld in de vorm van een hackathon. Er wordt daarom gesteld dat er nog een grote kloof bestaat tussen open data en open analysis [3]. De armchair auditor, die over de schouder van de overheid mee zou moeten kijken, laat het dus flink afweten.

Empty chair crisis
Waarom gebeurt er zo weinig met al die gegevens? Al sinds geruime tijd wordt gezegd dat de burger maar een zeer beperkte interesse koestert voor de informatie die de overheid oplevert [4]. Zo stelde Alex Brenninkmeijer dat verantwoordingsinformatie vaak dusdanig abstract en specifiek is dat ze – in elk geval van zichzelf – voor de burger amper betekenis heeft [5]. Je kunt je dus ook afvragen in hoeverre het dan reëel is om te vragen van de burger om de cijfers betekenis te geven.
De stoel van de burger blijft dus onbezet. Het roept associaties op met de zogeheten Empty Chair Crisis: in 1965 besloot Frankrijk, uit onvrede met de gang van zaken, gedurende zes maanden niet langer aan te schuiven bij Commissievergaderingen van de Europese Unie [6]. Dit kon grote consequenties hebben voor de (gepercipieerde) legitimiteit van de Unie: hoe kun je immers beslissingen nemen die iedereen raken als een groot land als Frankrijk niet aanschuift?
Zou er op dezelfde manier een Empty Armchair Crisis op de loer liggen voor de overheid?

Natuurlijk is dat te snel geredeneerd. In de eerste plaats kan het tijdselement worden genoemd: zo lang wordt overheidsinformatie immers nog niet op grote schaal ontsloten. Misschien moet de huidige situatie zich dus eerst verder uitkristalliseren voordat conclusies hieraan kunnen worden verbonden. Vindbaarheid wordt ook van cruciaal belang gevonden. Zo wordt bijvoorbeeld lang niet alle open data beschikbaar gesteld langs één en hetzelfde kanaal, waarmee het de burger er niet makkelijker op wordt gemaakt [7].
De wil om te analyseren zou er dus wel zijn, alleen worden de middelen om het te doen nog niet correct aangeleverd. Daarnaast is er wel veel waardering voor het feit dat de informatie er is [8]. Transparantie wordt bovendien vaak gedefinieerd als de mogelijkheid om informatie te krijgen, waarbij de crux schuilt in het woord mogelijkheid: die transparantie hóeft niet te worden geütiliseerd. Een raam is doorzichtig, ook op de momenten dat er niemand doorheen kijkt [9].

Legitimiteit
Daarom worden er nog volop een bomen bijgeplant in het bos van de overheidsinformatie. Rest nog het probleem dat de bezoekersaantallen van dat bos hier bij achterblijven; lang niet alle vallende bomen worden zo waargenomen. En als een boom buiten de bestaande waarneming valt, maakt die dan wel een geluid?
Eigenlijk kan ditzelfde gezegd worden voor de informatie die je als overheid oplevert. Een onderdeel van de doctrine van de transparante overheid is dat je zo veel mogelijk gegevens ontsluit. Een betrouwbare overheid heeft immers niets te verbergen, zo is de gedachte. Maar waaruit bestaat de legitimiteit die de cijfers je zouden moeten verlenen, op het moment dat die cijfers maar weinig mensen iets zeggen? Wat is dan het soort legitimiteit dat je als overheid wilt hebben?

Literatuur

• [1] Erick Pickles. 2010. Eric Pickles ‘shows us the money’. GOV.UK, online: https://www.gov.uk/government/news/eric-pickles-shows-us-the-money-as-departmental-books-are-opened-to-an-army-of-armchair-auditors
• [2] J. Howe. 2006. The Rise of Crowdsourcing, Wired Magazine 14(6), online: https://www.wired.com/2006/06/crowds/.
• [3] D. E. O’Leary. 2015. Armchair Auditors: Crowdsourcing Analysis of Government Expenditures, Journal of Emerging Technologies in Accounting 12: 71-91.
• [4] R. Jones, 1992. ‘The Development of Conceptual Frameworks of Accounting for the Public Sector’, Financial Accountability & Management Winter: 249-64.
• [5] Brenninkmeijer, A. J. 2011. ‘Publieke verantwoording is betekenisloos voor de burger’, Passie voor Publieke Verantwoording, 19 april, online: http://www. passievoorpubliekeverantwoording.nl/content/publieke-verantwoording-betekenisloos-voor-de-burger.
• [6] Ludlow, N. P. 1999. Challenging French Leadership in Europe: Germany, Italy, the Netherlands and the Outbreak of the Empty Chair Crisis of 1965–1966. Contemporary European History 8(2): 231-248.
• [7] Dit is een argument dat bijvoorbeeld de VNG en de KING onderstrepen, met het oog op de Digitale Agenda 2020: www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/king-en-vng-onderzoeken-gemeentelijke-open-data.9573330.lynkx
• [8] Zie bijv. J. van Helden. 2016. Literature review and challenging research agenda on politicians’ use of accounting information, Public Money & Management, 36:7, 531-538.
• [9] A.J. Meijer, S. Grimmelikhuijsen, en G. J.Brandsma. 2009. Transparantie. Verbreedt en versterkt openbaarmaking de publieke verantwoording? in: Bovens, M. en Schillemans, T. (eds.), Handboek publieke verantwoording. Den Haag: Lemma, 205-229.