Tussen meebewegen en wegbewegen

In de gangen van ministeries klinkt weleens de ongeschreven regel dat ambtenaren hooguit drie keer een bezwaar mogen inbrengen tegen een voorgenomen advies, besluit of beleid. Maar wat als ze dat voornemen strijdig achten met een wet, het recht of het moeilijk grijpbare algemeen belang? Is er dan nog iets anders mogelijk tussen zwijgend meebewegen of helemaal weggaan?  

Beeld: Caroline Wiedenhof

Die vraag wordt aan het team Dialoog & Ethiek, waar ik deel van uitmaak, regelmatig gesteld. In een gesprek op de radio hoorde ik de stelling dat het niet aan ambtenaren is om wetten te interpreteren, maar aan de rechter. De ongeschreven regel, de vraag en de stelling bleven me bezighouden. Dit artikel is een poging mijn gedachten daarover te ordenen. Omdat veel ambtenaren hiermee worstelen, doe ik dat in het openbaar.

Achter de schermen
Eerst een kijkje achter de schermen. Bij het schrijven van dit artikel raakten we als team verzeild in een ‘meebewegen of wegbewegen-achtig’ probleem. Wanneer en hoe moet ik of moeten wij reageren op vragen, ofwel: meebewegen met de actualiteit die zich aandient? Is het dan onze rol om bij die vragen moreel richting te geven? Of moeten we niet reageren? En betekent dat dan dat we een soort van wegbewegen? Of kan dat ook een vorm van meebewegen zijn als de vragen al op de agenda staan in onderzoek en gesprekken achter de schermen?

De vraag leidde tot emoties. Geraaktheid, omdat we gevoelig zijn voor het appèl dat op ons wordt gedaan, we zijn niet onverschillig. We voelen een verantwoordelijkheid om daarop een antwoord te geven. We worden ethisch geraakt.

Irritatie over het concept van dit artikel, dat werd gezien als veel te stellig en niet in lijn met onze taakopvatting, die erop neerkomt dat wij de ruimte vergroten waarin mensen zelf hun morele afweging maken. Dialoog & Ethiek is niet een soort ‘moraalpolitie’. Want wie zijn wij om ook maar de indruk te wekken dat we weten wat anderen moeten doen? Het past dan niet om te reageren als juist daarop een appel lijkt te worden gedaan.

Ongerustheid om deze zorgvuldig uitgestippelde eigen koers te verliezen.

Verdriet, omdat het niet lukte tot een goed gesprek te komen.

Opluchting, toen het een paar dagen later toch lukte om elkaar te zien en horen.
Toen kon ik weer verder.

Eerste gedachten over de stelling (het is niet aan ambtenaren om wetten te interpreteren?
Het is waar, het recht toepassen is niet aan ambtenaren. Wat ambtenaren doen is wetten uitvoeren, zodat de burgers goed geholpen worden. Ook geven ambtenaren advies aan politiek bestuurders over wetten, zodat die goed beslagen ten ijs komen. Voor beide taken is heel wat interpreteerwerk nodig van wetten, het recht en zelfs het abstracte ‘algemeen belang’.

Zo’n ambtelijke toets kan van alles omvatten: financiële haalbaarheid, praktische uitvoerbaarheid, juridische mogelijkheden en beperkingen, communicatieve aspecten, een weging van belangen, een inschatting van de effectiviteit, de deugdelijkheid en de gevolgen voor de korte en lange termijn. Het is allemaal onze gezamenlijke ambtenarentaak, in de uitvoering, door middel van beleidsadvies of in het toezicht. Een taak die geen mens alleen af kan. Dit is het domein van onze ambtelijke beroepsethiek: een gezamenlijk onderzoek van de vraag of we als ambtelijke dienst op de goede weg zitten met ons handelen.

Ambtenaren interpreteren dus continu. Niet vanuit het persoonlijke of als individu, maar als vakmensen met een specifieke rol in de democratische rechtsstaat.

Eerste gedachten over de vraag (zijn er nog andere mogelijkheden dan meebewegen of wegbewegen?)
Meebewegen of wegbewegen klinkt als twee opties. In de praktijk zit daar van alles tussen en kan overal in die tussenruimte moed en lafheid vorm krijgen. Is dit bijvoorbeeld meebewegen: je rol zo goed en kwaad als het kan blijven vervullen terwijl je intern de zorgen en twijfels bespreekbaar probeert te maken? Of dit: op de achtergrond opereren  omdat je denkt dat je dan meer kunt bereiken? Of dit: je richten op fundamentele zaken in plaats van op de wrede actualiteit?

Niet elk meebewegen is laf. Soms is meebewegen moedig of zelfs wijs.

Net zo zijn er talloze manieren van wegbewegen. Laffe en moedige. Zonder waardeoordeel: het kan in stilte of met slaande deuren. Het kan zich uiten in ziekte. Het kan de vorm krijgen van een cynisch ‘het zal mijn tijd wel duren’. Wegbewegen zie je ook bij mensen die zich op iets richten waar ze meer verschil denken te kunnen maken. En bij hen die zich beraden op andere vormen om een kwestie aan de orde te stellen. En bij weer anderen die wachten op een nieuwe kans. Of zijn dit weer vormen van meebewegen?

Eerste gedachten over de ongeschreven regel (je mag hooguit drie keer je bezwaar uiten)
De ongeschreven regel kun je ook interpreteren als een basale communicatieregel, want niets is zinlozer dan iemand die nog één keer uitlegt wat de ontvanger helemaal niet wil of kan horen.

Het ambtelijke communicatieve repertoire is breed en de mogelijkheden talrijk om niet in herhaling te vallen, terwijl je wel doorgaat. We kunnen contexten toevoegen aan een probleem. We kunnen werken aan de timing en dosering van een boodschap. We kunnen een beroep doen op mensen met ‘discursieve macht’ (naar wie altijd wordt geluisterd) of juist discursieve onschuld (die onbevangen mogen zeggen wat een ander niet mag).

Terug naar de kwestie: is er iets anders mogelijk dan meebewegen of wegbewegen?
Als we een voornemen collectief strijdig achten met een wet, het recht of het algemeen belang, en dat voornemen wordt tegen alle adviezen in doorgezet, is het alle hens aan dek. Dat weegt zwaar, en dat is maar goed ook. We hebben niet voor niets in de ambtseed beloofd om ons aan wetten te houden en het algemeen belang te dienen. Dat schept een verplichting.

Die wordt bevestigd in Gedragscode Integriteit Rijk, waarin onder meer staat dat je je morele oordeel moet omzetten in moreel handelen. Het politiek-bestuurlijke stelsel waarin een minister verantwoordelijk is voor het handelen van zijn ambtenaren, impliceert niet dat ambtenaren geen morele verantwoordelijkheid hebben voor hun eigen handelen.

Beroepsethiek
Daarmee kom ik op het terrein van de ambtelijke beroepsethiek. Daarin gaat het om de vraag hoe de ambtelijke dienst moet handelen in concrete situaties. Wat betekenen de eed en de integriteitscode in een concreet geval? En wat is daarin de verantwoordelijkheid van een team, een afdeling, een directie of een dienstonderdeel?

Hiervoor hebben we professionele en gezamenlijke morele oordeelsvorming nodig: ethisch onderzoek. Door gezamenlijk denkwerk kunnen we uitvogelen welke waarden in het geding zijn, hoe zwaar die wegen, waar ze vermengd zijn met een al te persoonlijke overtuiging, waar persoonlijk en professioneel onlosmakelijk verbonden zijn, waar een onderscheid juist nodig is, en tot slot wat op grond van dit alles de best mogelijke beslissing is, en welke schade daarmee onvermijdelijk ook wordt aangericht.

Ethisch onderzoek is een methodische manier om zo veel mogelijk perspectieven te onderzoeken. Daarvoor bestaan basisvormen, die afhankelijk van de situatie uitgewerkt worden. Het kan gaan om een beraad gericht op een weging van waarden en een conclusie met consequenties. Die leidt dan tot een vervolgstap van een team, organisatie of ander collectief, bijvoorbeeld in de vorm van een advies, een onderzoek of een uitvoeringshandeling. Het kan ook gaan om een dialoog over wat er leeft aan morele vragen in en tussen mensen. Dat is gesprek is nog niet zozeer gericht op een conclusie over een kwestie. Het gaan dan eerder over het bevorderen van een cultuur waarin mensen zinvol met elkaar in gesprek kunnen zijn.

Persoonlijke overtuigen en emoties spelen onvermijdelijk een rol in morele vragen. Ze zijn belangrijk als signaal om het gesprek te starten. Ethisch onderzoek is niet bedoeld als uitlaatklep voor die signalen, maar om ze te onderzoeken en daardoor op waarde te schatten.

Wanneer een bepaald resultaat beoogd wordt (bijna altijd in overheidsland), wanneer macht een rol speelt tussen mensen (altijd), wanneer emoties een rol spelen (altijd), dan is het voor ieder mens moeilijk om open te staan voor andere perspectieven. Ervaring en expertise van buiten de eigen organisatie helpen soms (maar niet altijd) om ingesleten denkpatronen te doorbreken.

Daarnaast is het goed om er een gespreksleider bij in te schakelen die zelf niet betrokken is. Die moet buitengewoon scherp zijn op momenten waarop mensen elkaar naar de mond praten, of door emoties worden geblokkeerd, of elkaar geen ruimte geven, of aan het praten zijn volgens een vooraf bedacht script. En nog moeilijker: wanneer dat toch bij hem of haar zelf gebeurt. Ook een gespreksleider blijft een mens.

Werken aan het fundament
Hoe vaker ethisch onderzoek plaatsvindt, hoe steviger het gemeenschappelijke fundament voor moreel vakmanschap wordt. Toch blijkt het nog niet zo eenvoudig om het toe te voegen als noodzakelijk onderdeel van ambtelijke werkprocessen. Een kloek besluit van de ambtelijke leiding, een instructie ‘zo doen we dat hier’; er zijn nog maar weinig plekken in de rijksdienst waar dat gebeurt. Misschien is het probleem dat het om een wezenlijk andere manier van denken vraagt over wat een ambtenaar behoort te doen (ook weer een morele vraag).

Ook zonder instructie van bovenaf kunnen ambtenaren de ruimte nemen voor ethische reflectie. Dat zien we op meer plekken gebeuren. Vergelijk het met een moreel beraad van medische professionals om een besluit te nemen over het wel of niet behandelen van een patiënt. Daar gaat niet de ziekenhuisleiding over, maar de vakmensen.

Als een minister iets wil dat niet kan of niet mag
Wat nu als een ambtelijk bestuurder of bewindspersoon de gezamenlijke conclusie van een moreel beraad niet volgt en alsnog een instructie geeft die evident strijdig is met de beroepsethiek en/of rechtsstaat? Dan komt de vraag op tafel of je als collectief moet meegaan in een onethisch of zelfs onwettelijk besluit. Het is te makkelijk om dan te zeggen ‘we kijken wel of het bij de rechter stand houdt’. Dat klinkt als wegbewegen van de eigen verantwoordelijkheid voor goede adviezen en uitvoering.

De Gedragscode Integriteit Rijk stelt klip en klaar: ‘Verwacht wordt dat jij hierin jouw eigen verantwoordelijkheid neemt en bereid bent om jouw keuzes vooraf of achteraf te laten toetsen.’ Het woord ‘hierin‘ verwijst naar de ‘wijsheid om in moeilijke situaties de juiste afweging te kunnen maken en moed om daadkrachtig te zijn en je morele oordeel om te zetten in moreel handelen.’

Ambtenaren kunnen in het uiterste geval gezamenlijk zeggen: we hebben er heel goed naar gekeken, maar deze opdracht voeren wij niet uit, en dit zijn daarvoor de redenen. In de podcast Hallo Hannah zei een topambtenaar: ‘Als een minister iets wil wat niet kan, dan kan ik het ook niet doen.’ Hij had het daarbij over onmogelijkheden in de uitvoering. In morele kwesties gaat het niet alleen over het werkwoord kunnen, maar ook over mogen en moeten.  

Ten slotte
In dit artikel heb ik verkend wat voor ambtenaren de ruimte is tussen meebewegen en wegbewegen in gevallen waarin zij een voorgenomen besluit strijdig achten met de wet, het recht, of zelfs het veel moeilijker te definiëren algemeen belang. Die situatie vraagt in elk geval om zorgvuldig gezamenlijk ethisch onderzoek. Laten we het als een ambtelijke plicht beschouwen om inhoudelijke gewetensvragen naar het niveau van een collectief te tillen: een team, een directie of een andere groep.

Mijn dringende advies is om daarbij niet alleen te handelen. Neem mensen mee in je denkproces, laat deskundige collega’s of externen je verhaal toetsen. Hoe kwetsbaar het ook mag voelen, juist in moreel zwaarwegende kwesties hebben ambtenaren de steun, de kennis en de ervaring van mensen van binnen en buiten de organisatie hard nodig. Dat verbetert niet alleen de beoordeling van een zaak, maar het draagt ook bij aan gezamenlijk leren.

Dat gezamenlijk (willen) leren is fundamenteel. Op het brede veld tussen meebewegen en wegbewegen liggen vele mogelijkheden te wachten om tot bloei te komen.

Ik meen ook dat het een goede zaak is als ambtenaren met de buitenwereld delen hoe zij hun werk doen, hoe de beroepsethiek zich ontwikkelt en wat de overwegingen daarbij zijn. Daarmee houden we onszelf als ambtenaren bij de les en bieden we de samenleving de gelegenheid om mee te denken over wat een goede overheid is. En dat is ook wat ik met dit artikel beoog (reacties zijn welkom!).