Een beperkt aantal grotere gemeenten had voorheen een kleine, eigen onderzoeksafdeling. Deze interne stafafdelingen ondersteunden de gehele beleidscyclus met quickscans en verkennend of verdiepend onderzoek naar beleidseffecten. Onder invloed van bezuinigingen en andere prioriteiten is deze functie binnen de lagere overheden niet geheel verdwenen, maar wel gemarginaliseerd en ten dele vervangen door ad hoc uitbesteed onderzoek.
Beeld: Pixabay
Bij wet is in 2006 de rol van het instellen van een (regionale) rekenkamer(commissie) vastgelegd op alle overheidsniveaus. Gemeenten, provincies en waterschappen dienden hier net als bij het rijk (de Algemene Rekenkamer) invulling aan te geven, door afdoende middelen ter beschikking te stellen voor een adequaat functionerende en onafhankelijke rekenkamer. Deze zou dan met onderzoek en beleidsadviezen de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het overheidsbeleid constructief-kritisch moeten beschouwen. Een goede, institutioneel geborgde insteek met veel mogelijkheden.
Wat is nu de praktijk?
Op landelijk niveau is het de Algemene Rekenkamer, die ruim 200 jaar bestaat (opgericht in 1814), om de doelmatigheid en rechtmatigheid van landelijk beleid te versterken. Met op zich voldoende middelen (bijna 300 medewerkers) is de gerichtheid op de departementale begrotingsdiscipline versterkt. Maar aan de andere kant ziet de ARK dat hun grondige analyses met waardevolle aanbevelingen tot verbetering onvoldoende worden benut.
Bij provincies, waterschappen en gemeenten zijn er overal rekenkamers actief, vergelijkbaar in opzet en doelstelling maar wisselend qua impact en feitelijk gezag, en over het geheel genomen is het beeld niet rooskleurig. Laten we eens inzoomen op de meest voorkomende, deels met elkaar samenhangende problemen en mogelijke verbeterpunten bij rekenkamers op het lokale niveau.
Middelen
Krijgen de rekenkamers wel voldoende armslag en financiële middelen? In 2020 heeft onderzoek (CVCEI en Berenschot) uitgewezen dat er voor de basisfuncties van de rekenkamer 1,30 euro per inwoner noodzakelijk zou zijn. Dit is echter een vrijblijvende ondergrens, die geen verplichting oplegt aan de lagere overheden die dit dienen op te brengen. Een ruwe schatting leert dat (onder meer door een gebrek aan middelen) circa 10% van de rekenkamers een sluimerend dan wel schijndood bestaan heeft.
Om de slagkracht met 1,30 euro per inwoner toe te lichten, geeft hetzelfde rapport aan dat het bij een gemeente van 10.000 inwoners per jaar dan slechts gaat over een beperkt (uitbesteed) onderzoek (8k) en een quickscan. De overige middelen gaan op aan interne kosten. De vraag of dit in verhouding staat tot het mission statement –namelijk bijdragen aan de kwaliteit van beleid en de lokale democratie – is in dit verband overbodig om te stellen.
Onafhankelijkheid
Als de (noodzakelijke) onafhankelijkheid van de rekenkamer bezien wordt vanuit het oogpunt van financiering (door de raad) alsook vanuit het perspectief van de keuze van onderzoeksonderwerpen en benoemingen van de rekenkamerleden, kunnen hier duidelijke vraagtekens bij gezet worden. Colleges van B&W en coalitiepartijen zitten niet te wachten op kritische verhandelingen van het eigen beleid (met legio uitvoeringsconsequenties) en willen dus ruime invloed op onderzoeksthema’s en op benoemingen van leden (voornamelijk uit eigen netwerken).
Uitgaande van de drie rollen van de raad (kaderstellend, controlerend en volksvertegenwoordigend) spitst hun invloed op de werkzaamheden van de rekenkamer zich vooral toe op de controlerende rol. Dit resulteert in een sterke oriëntatie op evaluatie van bestaand beleid. Zeker relevant, maar wel te beperkt, want adviezen gericht op het begin van de beleidscyclus – de beleidsontwikkeling – zijn minstens zo relevant.
Dat de beperkte middelen ook hun invloed hebben op de aard van het onderzoek is evident. Secundaire analyse van bestaande data, kwalitatieve interviews en literatuurverkenningen zijn dominant. Terwijl primaire dataverzameling/-analyse, panels, casestudies en groepssessies minstens zo relevant zijn voor de context, de gang van zaken in de praktijk en het opstellen van maatwerkadvies.
Een voorbeeld: de lokale en regionale rekenkamers hebben ruim 100 onderzoeken verricht op het vlak van burgerparticipatie, waarna de Vereniging van Rekenkamers in 2025 besloot hier een meta-analyse op los te laten. Met als belangrijkste uitkomsten: weinig verschillen, weinig nieuws uit de onderzoeken en één opvallende structurele fout – alle onderzoeken belichten sec de overheidskant van burgerparticipatie. Dat burgerparticipatie een relationeel topic is waarbij de relatie burgers/overheid van twee kanten belicht dient te worden voor een zorgvuldig beeld, werd structureel genegeerd.
Rol en positie
De rekenkamer is thans een (beperkt) onderdeel van het lokale publieke domein: erg intern-overheidsgericht en afhankelijk van politieke wind. Naar de buitenwacht toe (burgers, ondernemers, instellingen) is de bekendheid en profilering laag, hetgeen van invloed is op de waardering. Als relevante onderzoeken met veel goede aanbevelingen dan ook nog in de gemeentelijke bureaula verdwijnen, bevordert dit het imago van de afzender ook niet. Onderzoeksresultaten worden ook niet breed verspreid of zelfs vertrouwelijk verklaard, hetgeen dit beeld versterkt.
De rekenkamer is een (beperkt) onderdeel van het lokale publieke domein: erg intern-overheidsgericht en afhankelijk van politieke wind
Een veelgehoorde klacht vanuit samenleving en rekenkamers is dat er zo weinig door de lagere overheden gedaan wordt met de constructief-kritische aanbevelingen vanuit de rekenkamers. Legio signalen en instrumenten zoals de Handreiking zelfevaluatie (2017, Vereniging van Rekenkamers) ten spijt. Een hardnekkig, frustrerend en zeker kostbaar probleem dat de versterking van de beleidscyclus, lokale democratische vernieuwing en checks and balances binnen de overheid aantast.
Kan het beter? Zeker!
Analyseren en kritiek leveren is van belang, maar beter is om met suggesties ter verbetering te komen. In het kort willen we er hier een aantal geven.
De rekenkamer is er niet alleen in het belang van de overheid maar ook van burgers, ondernemers en instellingen. Ook zij zouden directe invloed op functioneren, benoemingen en keuze van onderwerpen dienen te hebben, aangezien beleid hen direct regardeert. De externe profilering en het draagvlak worden hiermee bovendien vergroot.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zou een geïndexeerd, vast minimumbedrag per inwoner moeten vaststellen voor het volwaardig functioneren van de rekenkamer (bijvoorbeeld 2,50 euro). Verscherp dan tevens het toezicht op slapende rekenkamers, op de relevantie en kwaliteit van adviezen en bovenal op de impact van de aanbevelingen.
De in naam onafhankelijke rol van de rekenkamer dient te worden versterkt en de invloed van raad c.q. politiek verminderd, onder meer ter voorkoming van een ‘keuren-van-eigen-vlees’-effect. Dat kan door versterking van de rol van de buitenwacht, met name via inbreng van burgers vanuit de praktijk. Bijkomend voordeel is dat voorkomen wordt dat een in beginsel waardevol instituut bestuurlijk ‘wees’ wordt.
De in naam onafhankelijke rol van de rekenkamer dient te worden versterkt en de invloed van raad c.q. politiek verminderd
In de onderwerpkeuze van de rekenkamers wordt expliciet ook aandacht besteed aan verkenningen om maatschappelijke signalen op de agenda te plaatsen, onderzoek voor beleidsontwikkeling en onderwerpen betreffende de rol van de raad als volksvertegenwoordiger – niet slechts vanuit het overheidsperspectief maar ook vanuit het perspectief van burgers. De huidige werkwijze met beperkt uitbesteed onderzoek en interne adviezen richting college en raad zou verbreed kunnen worden met andere vormen zoals themabijeenkomsten of symposia, dialoogtafels, werkgroepen, sessies met externe deskundigen, casestudies en panelonderzoek. Externe profilering per onderwerp en voor de rekenkamer zelf is dan een aantrekkelijke bijvangst.
Het vergroten van de impact van de rekenkameradviezen is in de huidige context niet gemakkelijk maar uiterst relevant, zeker in een tijd van veel misinformatie, gebrekkige beleidsontwikkeling en politieke beïnvloeding. De vrijblijvendheid waarmee nu omgegaan wordt met belangrijke signalen is fnuikend, contraproductief en verspillend. BZK kan hier een rol in spelen door wettelijk een inhoudelijke reactie binnen drie maanden na publicatie verplicht te stellen, gevolgd door een projectmatige impactanalyse binnen een jaar. Daarnaast zou BZK kunnen verplichten om jaarlijks een overzicht van deze impactanalyses in te dienen aan de volksvertegenwoordiging en aan het eind van de coalitieperiode een vaste Bestuurs-Effect-Rapportage op te stellen. Hierin wordt onafhankelijk vastgesteld wat het college van B&W beloofd heeft aan het begin van de coalitieperiode en wat er feitelijk gerealiseerd is aan het eind.
Stevige uitdagingen
Als belangenbehartiger en service-instituut voor leden heeft de Vereniging van Rekenkamers een belangrijke voortrekkersrol in aanzien, functioneren, randvoorwaarden en profilering van het netwerk van zeer onderscheidende rekenkamers in Nederland. De Vereniging van Rekenkamers kan een leidende rol spelen bij een herbezinning op de kernwaarden van de rekenkamers. Waar de aandacht van rekenkamers thans sterk gericht is op de overheid zelf, zou die ook veel meer gericht moeten worden op impact voor de samenleving.
Geen vrijblijvend onderzoek, maar onderzoek dat tot verbetering leidt, voor de samenleving, voor het openbaar bestuur en voor uitvoerders van beleid. De dienstverlening naar de leden kan verder uitgebouwd worden met toegankelijke databases van vergelijkbaar onderzoek (om herhalingsonderzoek te voorkomen), impactanalyses, meta-onderzoeken en het faciliteren van best practices.
Het etaleren van de meerwaarde van de verschillende beleidsadviezen kan overheden helpen van elkaar te leren: hoe kom je tot besparingen, vereenvoudiging van regels en procedures, het voorkomen van overbodig of slecht beleid, vermindering van uitvoeringsproblemen, vergroting van draagvlak bij burgers en vergroting van effectiviteit. Dit ondersteunt niet alleen de gemeente en de gemeenschap, maar is ook een belangrijke bouwsteen voor de profilering en toegevoegde waarde van het instituut rekenkamer.
Tot slot: de grote diversiteit tussen de verschillende rekenkamers is een stevige bedreiging dan wel uitdaging die ook door meer slagkracht en samenwerking gepareerd kan worden. De ketting is zo sterk als haar zwakste schakel.
Kortom: stevige uitdagingen voor een in beginsel waardevol instituut.
Geef een reactie