VGS op bezoek in Noorwegen

Op 18 en 19 juni was de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) aanwezig bij de Europese uitwisseling van de ICMA (internationale organisatie van lokale overheidsmanagers). Hoofd van het Bureau Sander van Waveren doet verslag. Deze week het eerste deel, waarin onder andere: de inrichting van lokaal bestuur in Noorwegen, de prioriteiten van Oslo als groene hoofdstad van Europa, een stevig ingezet inkoopbeleid en verslag van een bezoek aan de Kommunalbank, de investeringsbank voor Noorse gemeenten. Klik hier om naar het tweede deel van dit verslag te gaan.

Het gemeentebestuur in Noorwegen is bijna overal monistisch, Oslo is een uitzondering. Het college (en andere politieke organen) worden op afspiegelingsbasis samengesteld. De positie van de gemeentesecretaris is anders omdat die voor de hele raad werkt en niet altijd een duidelijke coalitiemeerderheid heeft voor voorstellen. In Noorwegen (maar ook in Zweden) hebben gemeenten een veel groter takenpakket, ook eerstelijns gezondheidszorg en onderwijs (met uitzondering van het  hoger onderwijs) vallen onder de gemeenten. Gemeenten hebben daardoor enorme budgetten en aantallen werknemers.

Gemeentelijke herindeling
Noorwegen heeft ca 5,3 miljoen inwoners. Die wonen in 19 provincies, die weer onderverdeeld zijn in 427 gemeenten. De komende jaren vindt een herindelingsslag plaats onder druk van de landelijke overheid. Naar verwachting zijn er dan nog 10 provincies en 350 gemeenten over. De herindeling is door de rijksoverheid in gang gezet, maar vindt plaats op basis van vrijwilligheid onder gemeenten, die zelf keuzes hebben gemaakt voor samenwerking.
Een gemeente als Bærum (5de grootste in Noorwegen met 125.000 inwoners) heeft 12.000 medewerkers en een begroting van ongeveer een miljard euro. Grote taken, zoals afvalverwerking, openbaar vervoer, enzovoort zijn in overheidsbedrijven ondergebracht.

Oslo
Oslo is niet alleen een gemeente, maar ook een provincie. Het bestuur is sinds een aantal jaar niet meer monistisch, omdat dat, in combinatie met het afspiegelingsbeginsel, te weinig (politieke) verantwoordelijkheid opleverde en de gemeente met grote begrotingstekorten kampte.
Oslo heeft sindsdien een parlementair stelsel, met twee burgemeesters. Een gekozen burgemeester aan het hoofd van de gemeenteraad en een door de coalitie benoemde ‘Uitvoerende burgemeester’, die zelf zijn loco-burgemeesters (‘college’) benoemt. De uitvoerende burgemeester benadert het best de rol van gemeentesecretaris, zoals we die in Nederland kennen, maar is dus een duidelijk politieke functie.
Oslo heeft 673.000 inwoners (ruim 10 procent van de inwoners van Noorwegen), ca. 50.000 gemeenteambtenaren en een begroting van 7,4 miljard euro. Onder het stadsbestuur functioneren nog 15 districten, met elk een eigen deelraad van 15 leden.

Politiek en prioriteiten
De gemeenteraad van Oslo heeft 59 leden, verdeeld over 8 partijen. In 2015 is in Oslo een rood-groene coalitie aangetreden, die het conservatieve stadsbestuur verving. De coalitie heeft 29 zetels en gedoogsteun van 3 communistische partij.
De coalitie heeft gewerkt aan een aantal prioriteiten, die ook in Nederland herkenbaar zijn: voldoende woningbouw, het vergroenen en autovrij maken van het centrum, ouderenzorg (vergrijzing) en voldoende plekken in de kinderopvang. Om de plannen te financieren is een Onroerende Zaakbelasting ingevoerd, die voorheen niet bestond in Oslo. Gemeenten in Noorwegen heffen daarnaast onder andere inkomstenbelasting.

Klimaatbeleid & leefbaarheid
Oslo is in 2019 de Green Capital van Europa (Nijmegen is dat in 2018). De titel wordt door de Europese Commissie uitgedeeld en zou eenzelfde status moeten krijgen als de verkiezing van Culturele hoofdstad. Voor Oslo was het spannend omdat Noorwegen geen EU-lid is, toch is hun aanvraag blijkbaar voldoende gewaardeerd. De gemeente gebruikt de titel vooral als aanjaagmiddel om vergroening op de kaart te zetten.
Oslo scoort op veel onderdelen (klimaatadaptatie, biodiversiteit, mobiliteit) goed. Watergebruik en (afval)watermanagement zijn nog wel een grote opgave. Door de ruime beschikbaarheid is daar in het verleden weinig aandacht aan gegeven.
Voor de aansturing van de Groene hoofdstad is een team van 10 medewerkers ondergebracht in het kabinet van de uitvoerende burgemeester.

Groene energie
In Oslo is 60 procent van de nieuwe auto’s elektrisch of hybride (heel Noorwegen 50%). De transitie naar groene energie wordt in Noorwegen vergemakkelijkt door de grote hoeveelheden beschikbare waterkracht. Ook trams en treinen rijden op schone energie. Voor de bussen wordt een grote inhaalslag gemaakt in het jaar als groene hoofdstad.
Oslo heeft een voorbeeldrol met hun ‘klimaatbegroting’. Die is onderdeel van de reguliere P&C-cyclus en bevat doelstellingen voor uitstootreductie, die aan afdelingen worden toegewezen en een weergave van de gevolgen van beleid en projecten van de gemeente. Daarmee is het een belangrijk sturingsinstrument en lukt het om het denken over klimaat breed in de organisatie in te bedden.

Autovrije binnenstad
De binnenstad van Oslo is grotendeels autovrij gemaakt. Dat is niet alleen (zelfs niet in de eerste plaats) een milieumaatregel. Het beleid wordt nadrukkelijk ingestoken door een leefbaarheidsvisie op het eigenaarschap van de openbare ruimte. Bewoners moeten hun openbare ruimte ook zo ervaren. In Oslo was teveel openbare ruimte ‘betaald’, zoals terrassen of parken met entreeheffing. De visie op openbare ruimte is sterk gedreven door de gedachte dat het pas openbare ruimte is als mensen er ook gebruik van maken. Dat betekent dat er activiteit moet zijn en dat binnen- en buitenruimte ook met elkaar in verbinding moeten staan.
Dit lukt duidelijk nog niet overal, maar wordt langzaam uitgerold met experimenten en kleine ingrepen die aan te passen en te veranderen zijn. De uitvoering wordt ook nog continu bijgestuurd, de bevoorrading van winkels en de bereikbaarheid voor gehandicapten en werklui bijvoorbeeld wordt nog verbeterd omdat die in de oorspronkelijke plannen onvoldoende geregeld was.

Inkoopbeleid & werkomstandigheden
De gemeente Oslo zet stevig in op het inkoopbeleid om maatschappelijke doelen te bereiken. Een belangrijke opgave was het zorgen voor goede werkomstandigheden in de bouw. Er werd veel zwart gewerkt of door (onder)aannemers uitgevoerd die niet aan allerlei eisen voldeden. De ingrepen van de gemeente zijn, naar Nederlandse maatstaven, behoorlijk ingrijpend.

• De gemeente heeft in de aanbestedingsregels opgenomen dat er (verticaal) maar één onderaannemer aan een project mag meewerken. Onderaannemers mogen dus niet verder uitbesteden. Alleen voor heel specialistisch werk op grote projecten verleent de gemeente ontheffing.
• De gemeente heeft een pasjessysteem ingevoerd voor bouwplaatsen. Daardoor is realtime voor inspecteurs duidelijk wie waar aanwezig is en dus te controleren of er zwart gewerkt wordt en of medewerkers inderdaad op de loonlijst staan en aan de eisen voldoen.
• Inspecties worden ver doorgevoerd. Zo stuurde de gemeente inspecteurs naar China om te controleren of de arbeidsomstandigheden in een kledingfabriek voldeden aan de eisen die gesteld waren bij een grote aanbesteding van uniformen voor medewerkers.

Deze strenge aanpak wordt – volgens de gemeente – gewaardeerd door de ondernemersverenigingen, die zien dat louche ondernemers buiten gehouden worden en er een eerlijk speelveld gewaarborgd wordt. De gemeente ziet zelf ook een verschuiving in de aannemers die inschrijven op grote opdrachten. De verschuiving wordt toegeschreven aan de gedachte dat aannemers die niet aan de eisen kunnen voldoen niet meer meedoen.

Kommunalbank
De Noorse Kommunalbank is een investeringsbank die investeert in projecten van gemeenten, die daardoor goedkoop kunnen lenen. Noorse gemeenten zijn niet verplicht om bij de schatkist te bankieren, dus de vergelijking met de BNG gaat niet helemaal op. Overigens was die bijzondere Nederlandse verplichting bij de Kommunalbank wel bekend, dat schijnt echt af te wijken binnen Europa.
De bank financiert 46 procent van alle gemeenteleningen in Noorwegen. Op dit moment is investeren in duurzame maatregelen een belangrijk thema. Voor de definitie daarvan en de toetsing van voorstellen is een uitgebreid beleidskader opgebouwd, afgeleid van internationale afspraken. Zo moeten investeringen bijdragen aan structurele oplossingen en is alleen een positief effect niet voldoende. Een filter op een kolencentrale wordt bijvoorbeeld niet gefinancierd ook al zorgt het nu voor schonere lucht, investeringen in isolatie en zonne-energie wel.
De bank is op dit moment bezig met een nieuw project waarbij ze voor gemeenten de (financiële) risico’s en kansen van klimaatverandering in beeld proberen te brengen.
Vanuit Nederlands perspectief is vooral het grondige denken over duurzaamheid en klimaat interessant. In de veelheid van projecten en initiatieven is het belangrijk scherp te zijn in definities en afbakening van doelstellingen.