WKR-advies over klimaatadaptatie mist uitvoering

De Wetenschappelijke Klimaatraad (WKR) publiceerde onlangs een rapport over klimaatadaptatie. In deze bespreking plaats ik daarbij een zestal kritische kanttekeningen. Vooropgesteld: het is een mooi rapport met een helder betoog. In deze bespreking ga ik in op een schakel in dat betoog: de overgang van de inhoudelijke analyse naar de politiek-bestuurlijk aanbevelingen. De essentie van mijn kritiek: de WKR analyseert heel duidelijk wat er moet gebeuren, maar laat het regelmatig afweten als het gaat om de hoe-vraag – en vlucht dan in Haagse algemeenheden.

Beeld: Pixabay

De centrale boodschap van de WKR is dat Nederland zich moet aanpassen aan het veranderende klimaat en dat er daartoe ‘richtinggevende keuzes’ nodig zijn. De WKR stelt zich twee vragen: wat zijn die richtinggevende keuzes en hoe kom je tot adequate en tijdige keuzes? Een wat- en een hoe-vraag dus.
Er zijn ruimtelijke en maatschappelijke keuzes nodig. Het gebruik van de ruimte nadert zijn fysieke grenzen en als we daar overheen gaan levert dat allerlei soorten kosten op. Bij die ruimtelijke keuzes moet een veelheid aan aspecten worden meegenomen, waaronder water, natuur, bodemkwaliteit, economie, wonen, landschap, luchtkwaliteit. Alles hangt met alles samen, dus dat vergt een systemische benadering.
De WKR onderscheidt twee strategieën voor klimaatadaptatie: intensivering en transformatie:

• Intensivering: in sommige gebieden kunnen de bestaande functies worden gecontinueerd – als er maar een aantal maatregelen wordt genomen.
• Transformatie: in andere gebieden moet de bestaande functies worden veranderd of beëindigd – dat zijn gebieden die dus moeten transformeren.

In een helder en compact betoog wordt de vraag naar ruimtelijke keuzes beantwoord voor vier typen gebieden, die ieder een eigen problematiek hebben: veenweidegebieden (bodemdaling), kleigebieden (verzilting), zandgronden (verdroging), steden (opwarming). De ontwikkelingen worden beschreven, de grenzen en oplossingsruimtes worden aangegeven, de relatie met anderen onderwerpen (bijvoorbeeld voedselvoorziening) komt aan de orde en er worden eerste aanzetten gegeven voor beleid.
En dan zijn er de maatschappelijke keuzes, die de WKR samenvat in de hoe-vraag ‘welke veranderingen in beleid zijn nodig om de samenleving beter voor te bereiden op huidige en toekomstige klimaatrisico’s?’ Bij dat betoog heb ik een aantal kritische kanttekeningen.

Een: de bestuurlijke complexiteit van de opgave
De klimaatadaptatie is een gigantische opgave en er is weinig fantasie voor nodig om te bedenken dat klimaatadaptatie niet vanzelf gaat. Een aantal voorbeelden van beren op de weg, vanuit een bestuurlijk of beleidsmatig perspectief:

• Er is het probleem van de split incentive. Als bepaalde gebieden transformeren, kunnen andere volstaan met intensivering, zegt de WKR. De perceptie kan dan zijn dat het ene gebied de kosten heeft (dat moet transformeren) en het andere de baten (dat mag intensiveren).
• Klimaatadaptatie is deels een win-lose game. Er zullen bijvoorbeeld bedrijven moeten verdwijnen uit bepaalde regio’s – dat zijn de toekomstige verliezers. Verliezers zijn vaak de voetzoekers in veranderprocessen en kunnen die plotseling ontregelen.
• Er is de problematiek van de zichtbaarheid. De kosten van de adaptatie zijn zichtbaar in het hier-en-nu, de toekomstige baten zijn minder zichtbaar en soms zelfs aanvechtbaar. Ook dat is een voetzoeker in het veranderproces.
• Dan is er het fenomeen dat we de ‘polarisatie van de feiten’ noemen. De inhoudelijke analyses die resulteren in de adaptatiemaatregelen, kunnen ter discussie worden gesteld. Systeemanalyses bevatten keuzes en aannames, er zijn onzekerheden. Het enkele feit dat het bij klimaatadaptatie om risico-inschattingen gaat, maakt analyses aanvechtbaar. Wanneer besluiten een grote impact op burgers en bedrijven hebben, is de kans groot dat ze deze analyses bestrijden – en dat de noodzaak of effectiviteit van maatregelen ter discussie wordt gesteld.
• Bij dit soort grote en langjarige veranderprocessen zijn er altijd onvoorziene en ongewenste neveneffecten. Die kunnen van grote invloed zijn op de oorspronkelijke analyses, op draagvlak, kunnen tot nieuwe kosten leiden.
• Er zijn de onverwachte ontwikkelingen, de events waarop moeten worden gereageerd. Stel dat de dreiging van Rusland plotsklaps toeneemt en er ruimte voor militaire functies nodig is. Dan kan dat belang zwaarder wegen dan de lange termijn klimaatadaptatie.
• De politieke omgeving is volatiel en zal dat nog wel even blijven. Ook dat levert een belangrijke vraag op: hoe geef je een verandering vorm die volharding en consistentie vergt, in een wispelturige politieke context?

Er valt hier ongetwijfeld meer te noemen, misschien is niet alles wat ik noem even relevant. En om misverstanden te voorkomen: de WKR noemt op een aantal plaatsen in het rapport sommige van deze barrières. Maar de WKR maakt geen systematische analyse van de bestuurlijke complexiteit van deze opgave – en geeft dus ook niet aan hoe in de beleidsontwikkeling hiermee om te gaan. Als het gaat om de wat-vraag – grofweg: de klimaatwetenschappelijke aspecten van de problematiek – kent het advies een hoge tolerantie voor complexiteit. Als het gaat om de hoe-vraag – grofweg: de sociaal-wetenschappelijke aspecten van de problematiek – is die tolerantie voor complexiteit opeens een stuk minder, terwijl er hele vakgebieden zijn die zich hiermee bezighouden. Dat is moeilijk te begrijpen voor een WKR die in de missie aangeeft dat hij ‘staat voor interdisciplinaire samenwerking.’

Twee: afstemmen en coördineren of politieke strijd?
In het hoofdstuk over de maatschappelijke opgave gaat het over overheden, burgers en bedrijven, die ieder voor zich initiatieven nemen om zich aan te passen aan het veranderende klimaat. Burgers installeren airco’s, boeren beregenen hun land, overheden versterken dijken. Die initiatieven kunnen elkaar aanvullen of juist tegenwerken, en moeten daarom worden afgestemd. De WKR gebruikt hiervoor de metafoor van de puzzel: de initiatieven zijn puzzelstukjes die samen een sluitend geheel moeten vormen. Er staat een plaatje bij van de gewenste werkelijkheid: een keurig gelegd puzzeltje, alle stukjes zijn even groot en alles past precies.
De metafoor van de puzzel reduceert de bestuurlijke complexiteit van deze opgave wel heel erg sterk. In werkelijkheid gaat het hier niet om neutrale afstemming, maar om politieke keuzes en politiek-maatschappelijke strijd: wie draagt de kosten, wie profiteert, wie bepaalt welk puzzelstukje het beste is, hoe om te gaan met onzekerheden, met events? Als partijen met verschillende belangen en perspectieven om tafel gaan om een puzzel te leggen, is de kans groot dat die niet wordt gelegd – dat partijen de puzzel ter discussie stellen.
De WKR gaat hier bijna helemaal aan voorbij. In het advies gaat het regelmatig over ‘scherpe keuzes’ – dat is prima, maar scherpe keuzes gaan gepaard met politiek-bestuurlijke en maatschappelijke weerstand en strijd. Daar zul je als adviesraad dan ook aandacht aan moeten geven – doe je dat niet, dan is die oproep tot scherpe keuzes een beetje makkelijk.

Drie: vlakke aanbevelingen
Die lage tolerantie voor politiek-bestuurlijke complexiteit vertaalt zich ook in aanbevelingen die de WKR doet als het gaat om afstemmen en coördineren. Die aanbevelingen luiden als volgt:

• Ontwikkel een strategie voor het stimuleren, faciliteren en bijsturen van klimaatadaptatie door burgers en bedrijven.
• Gebruik een brede beleidsmix van informeren, subsidiëren, reguleren en beprijzen, met als doel de weerbaarheid van de samenleving op een rechtvaardige manier te vergroten.’

Wat gebeurt hier? De WKR adresseert een probleem: klimaatadaptatie vindt overal in de samenleving plaats en moet worden bevorderd en afgestemd. En dan is de eerste aanbeveling: ontwikkel een strategie daartoe. Dat is wel heel vlak:

• Er ligt een ingewikkelde opgave op tafel: afstemmen en coördineren van maatregelen die overheid, burgers en bedrijven nemen. Daarbij kunnen zich allerlei vormen van afwenteling voordoen: de maatregelen die de een neemt, kunnen de mogelijkheden voor de ander beperken.
• Je wilt als overheid advies hebben over de vraag hoe met die ingewikkelde opgave om te gaan
• en je krijgt te horen dat je een strategie moet ontwikkelen om die opgave het hoofd te bieden.

De voetbaltrainer krijgt te horen dat de club volgend seizoen landskampioen moet worden. Dat is een ingewikkelde opgave voor deze club; een adviseur denkt daar lang en diep over na. En dan is het advies: ontwikkel een strategie om landskampioen te worden. Je zou verwachten dat de WKR zelf met bouwstenen voor een strategie komt.
En dan de tweede aanbeveling, over de brede beleidsmix. In de sociaal-wetenschappelijke instrumentenleer wordt een onderscheid gemaakt tussen drie typen instrumenten die een overheid kan toepassen: juridische instrumenten (regulering), economische instrumenten (financiële incentives, waaronder subsidies en beprijzing) en communicatieve instrumenten (voorlichting, informatie). De aanbeveling is dat de overheid een mix moet maken van instrumenten. Van welke instrumenten? ‘Informeren, subsidiëren, reguleren en beprijzen’ – van alle instrumenten dus die de overheid ter beschikking staan. Onze voetbaltrainer moet de club landskampioen maken. Hoe? ‘Door een mix te gebruiken van keepers, verdedigers, middenvelders en aanvallers’.
Misschien zit er een diepere laag in deze aanbeveling, maar die wordt dan niet uiteengezet in het rapport. Het beeld ontstaat dat de WKR met een wijde boog om die lastige hoe-vraag heenloopt.

Vier: wat is rechtvaardig?
Terecht vraagt de WKR aandacht voor het thema rechtvaardigheid: de klimaatadaptatie moet rechtvaardig zijn. Onrechtvaardigheid ligt voortdurend op de loer: de klimaatrisico’s zijn onevenredig verdeeld en de ene burger heeft meer middelen, aanpassingsvermogen en zeggenschap dan de andere. Denk hier aan de grote verschillen tussen burgers als het gaat om de middelen die ze hebben om zich te beschermen tegen hitte.
Het lastige is natuurlijk dat er heel verschillende opvattingen zullen bestaan over de vraag wat rechtvaardig en wat onrechtvaardig is. Er zijn verschillende rechtvaardigheidsprincipes, zegt de WKR.
Ook hier geldt: als je (1) adviseert dat adaptatie rechtvaardig moet verlopen, als je (2) constateert dat rechtvaardigheid een omstreden begrip is, moet je dan niet bouwstenen voor een handelingsperspectief aandragen? Ik citeer drie passages waarin iets van een handelingsperspectief doorklinkt:

• ‘Bij het vergroten van maatschappelijke weerbaarheid komen bovendien diverse rechtvaardigheidsvragen kijken die vragen om regie.’
• ‘Er zijn verschillende, maar geen eenduidige, manieren om dit vraagstuk op te lossen. Daarbij moet worden bepaald wat het leidende rechtvaardigheidsprincipe is.’
• ‘Maak rechtvaardig beleid om kwetsbare groepen tegen de gevolgen van inprijzen te beschermen.’

Er moet ‘regie’ worden gevoerd, er moet worden bepaald wat het ‘leidend rechtvaardigheidsprincipe’ is en er moet ‘rechtvaardig beleid’ worden gemaakt – het zijn allemaal eisen die je op het bord van de overheid legt, zonder enige nadere toelichting. ‘Regie voeren’ is het bekende Haagse toverwoord, zonder toelichting is het een lege huls. Hoe voer je regie? Wie doet dat? Wat als die regisseur door de betrokken partijen niet wordt erkend?
‘Er moet worden bepaald wat het leidinggevende rechtvaardigheidsprincipe is’. Dat is nou net het centrale probleem als het om rechtvaardigheid gaat. Hoe doe je dat? Wie doet dat? Wat als anderen het daarmee niet eens zijn? Wat te doen als het leidinggevende principe heel erg ten koste gaat van andere rechtvaardigheidsprincipes?
Klimaatrisico’s moet je ‘inprijzen’, moeten in de prijs van huizen worden verdisconteerd. Dat kan perverse effecten hebben: mensen met lagere inkomens kopen de woningen met veel klimaatrisico’s omdat die goedkoper zijn – of ze moeten hogere verzekeringspremies betalen. Hoe dat op te lossen? ‘Maak rechtvaardig beleid’.
De WKR stapelt zo eis op eis als het gaat om de hoe-vraag over rechtvaardigheid, zonder richting te geven aan een mogelijk antwoord.

Vijf: hoe minstens 100 jaar vooruit te kijken?
Een belangrijke aanbeveling van de WKR is dat we minstens 100 jaar moeten vooruitkijken. ’Veel van de nieuwe infrastructuur wordt voor vele decennia gebouwd, trekt weer nieuwe ontwikkelingen aan, en legt daarmee de benodigde mate van bescherming tegen klimaatrisico’s voor lange tijd vast. Daarom is een klimaatadaptatie-toets nodig die ver vooruitkijkt, minstens honderd jaar. Deze toets moet de gevolgen van een investeringsbesluit voor een locatie in het gebied en de omliggende gebieden meewegen.’
Zo’n aanbeveling roept een toch niet onbelangrijke vraag op: hoe plan je honderd jaar vooruit? De WKR constateert in dit rapport dat klimaatrisico’s lastig te voorspellen zijn, dat onze kennis beperkt is, dat gebeurtenissen onvoorspelbaar zijn. Als je dan ook stelt dat de overheid 100 jaar vooruit moet kijken – moet je toch iets zeggen over de vraag hoe je dat doet.
Bedenk ook, het gebruik van de ruimte gaat over alles, dus zijn er talloze unknowns  – known unknowns en unknown unknowns. Neem twee grote technologische revoluties: kunstmatige intelligentie en synthetische biologie. We weten niet welke invloed deze zullen hebben op ruimtegebruik en infrastructuur. We weten niet welke nieuwe mogelijkheden ze bieden voor klimaatadaptatie.
Wat wel weten is dat we toekomstige ontwikkelingen vaak interpreteren vanuit hier-en-nu denken – de auto was een koets zonder paard, de film een theaterstuk op het witte doek. Dus is voorzichtigheid geboden met honderd jaar vooruitkijken: de toekomst is altijd anders dan we denken.
Ik begrijp dat ver vooruitkijken geboden is. Nederland wordt verbouwd (energietransitie, woningen, infrastructuur) en dat heeft grote gevolgen voor de toekomstige adaptatie-opgave. Maar kun je volstaan met die stoere aanbeveling van die minstens honderd jaar – zonder ook maar iets te zeggen over de enorme beperkingen en risico’s van zo’n planningshorizon? En over de vraag hoe met die beperkingen en risico’s om te gaan?

Zes: verhullende aanbevelingen
Bij klimaatadaptatie is informatievoorziening richting burgers en bedrijven van groot belang, bijvoorbeeld bij de aankoop van een huis. Een huis heeft een klimaatrisico en kopers zouden goed geïnformeerd moeten zijn over dit klimaatrisico. ‘Een eenduidig, begrijpelijk en betrouwbaar klimaatlabel helpt hen om deze risico’s mee te nemen in hun aankoopbeslissing.’
Anders dan bij de planningshorizon van honderd jaar, reflecteert de WKR wel kritisch op dit idee van een klimaatlabel en geeft hij aan wat de beperkingen zijn. Er zijn niet altijd betrouwbare data beschikbaar. Informatie kan niet altijd worden vertaald naar een individuele woning. Het gaat bij de labels om een risico-inschatting met de daaraan inherente onzekerheden. Een label leidt nog niet tot adaptief gedrag, kan perverse effecten hebben en kan tot onrechtvaardigheden leiden.
De vraag is dan hoe met deze beperkingen om te gaan? Zijn er oplossingen voor dit soort tekortkomingen? Of moeten we het idee van het label aanpassen? Wie nieuwsgierig is naar het antwoord van de WKR op die vraag, krijgt dit antwoord: ‘dit alles pleit ervoor om het ontsluiten van klimaatrisico-informatie goed te ondersteunen en te begeleiden met flankerend beleid.’
Weer zo’n Haags toverwoord: flankerend beleid. Wat is dat in hemelsnaam? Voor de laatste keer onze voetbaltrainer, die te horen krijgt van het bestuur dat de club landskampioen moet worden. Het bestuur voegt er aan toe dat het spelersmateriaal wel erg veel tekortkomingen kent. ‘Dit alles pleit ervoor om de strijd om het kampioenschap goed te ondersteunen en te begeleiden met flankerend beleid.’
Zo’n aanbeveling is niet alleen vlak – ze verhult ook dat het bestuur niet kritisch kijkt naar de eigen opvattingen.

Tot zover. Ik moet bij dit alles opmerken dat de WKR op een aantal plekken in het rapport wel concreter is. Er worden voorstellen gedaan voor financiering van klimaatadaptatie, voor versterking van de positie van waterschappen. Links en rechts worden interessante noties genoemd (koppelen, win-win, co-benefits), er wordt gerefereerd aan het succesvolle project Ruimte voor de Rivier (enorme opgave, split incentives, win-lose, toch een succes), maar dat alles wordt verder niet uitgewerkt. Het zijn losse noties, die soms slechts terloops voorbij komen.

Systeem-rationaliteit versus bestuurlijke rationaliteit
Deze kritiek op het rapport van de WKR vereist een verdieping. Er is iets voor te zeggen dat dit geen toevallige omissies zijn (die je een volgende keer kunt voorkomen), maar het gevolg van een belangrijk uitgangspunt van de WKR: onderzoek en advisering vanuit een systeem-perspectief.
De WKR geeft in zijn missie aan dat hij een systeemperspectief hanteert. Dat is duidelijk in het klimaatwetenschappelijke deel van het advies: er zijn fysieke systemen en de componenten van die systemen zijn op allerlei manieren van elkaar afhankelijk. Maar dat systeemperspectief roept ook een aantal vragen op.

• Er is een fundamentele spanning tussen systeem-rationaliteit en bestuurlijke rationaliteit – tussen enerzijds een systeemperspectief op de fysieke werkelijkheid en anderzijds de bestuurlijke werkelijkheid. Het is onder andere integratie versus fragmentatie; systeemlogica versus institutionele logica; ruimtelijke samenhang versus  spreiding van bestuurlijke verantwoordelijkheden.
• Wie grote veranderingen wil, zal die twee rationaliteiten met elkaar moeten verzoenen. Dat betekent dat aan beide perspectieven recht wordt gedaan – dat ze nevengeschikt zijn. Veel aandacht voor systeem-rationaliteit en weinig aandacht voor bestuurlijke rationaliteit, leidt tot niets. Veel aandacht voor bestuurlijke rationaliteit, weinig aandacht voor systeemrationaliteit, leidt ook tot niets. Je moet ook altijd voorkomen dat je de ene rationaliteit in de mal van de andere rationaliteit zet.
• In dit rapport mis ik dat evenwicht. De klimaatwetenschappelijke systeem-rationaliteit lijkt te domineren. De bestuurlijke rationaliteit wordt in de mal van de systeem-rationaliteit geplaatst. Eerst worden de fysieke en ruimtelijke systemen in kaart gebracht, je voegt er aan toe dat het ook nog allemaal rechtvaardig moet – en daarna wordt de bestuurlijke opgave beschreven. Het risico: je formuleert een vanuit het systemische en normatieve perspectief een maximalistische opgave, die vervolgens op het bord van de overheid wordt gelegd. Die opgave is zo ingewikkeld en zo alleen maar vanuit systeem-perspectief beschreven, dat je bijna niet ontkomt aan vlakke aanbevelingen.
• Ik vind Ruimte voor de Rivier een mooi voorbeeld van een proces waarin systeemrationaliteit en bestuurlijke rationaliteit nevengeschikt waren – zoals gezegd, de WKR noemt het project, maar doet er vervolgens weinig mee. De essentie is dat de inhoudelijke opgave zodanig werd geframed, dat ze paste bij bestuurlijke rationaliteit. De problematiek werd verbreed, er was ruimte voor onderhandelen, voor het creëren van win-win situaties, er was een proces dat incentives had voor coöperatie – en zo is er nog wel meer. Ook heel belangrijk: de inhoudelijke (systeem-)analyses boden mogelijkheden voor trade-offs.
• Voor mij is de cruciale vraag: als de bestuurlijke rationaliteit nevengeschikt is aan de systeem-rationaliteit, welke gevolgen heeft dat dan voor de systemische analyses? Het is de grote vraag die mijns inziens een antwoord behoeft vanuit een raad die systemisch wil analyseren en adviseren.

Ter afsluiting een hartekreet. We kennen het Haagse beleidsjargon: regie, flankerend beleid, integrale aanpak, proactief dit-of-dat, coherente beleidsmix, continue proces. Het zijn feelgood woorden die vaak op een ingewikkelde werkelijkheid worden geplakt – en is daarmee ook taal waarmee je die complexe werkelijkheid ontvlucht of verhult. Het is Haags taalgebruik, het zijn de Haagse toverwoorden – en juist een adviesraad zou die taal niet moeten gebruiken.