Biedt analyse van data de oplossing van complexe maatschappelijke problemen? Het Rathenau Instituut onderzoekt het en brengt wat realiteitszin in de hype. Leidt big data tot fact free politics? Vergeet het maar, want data zijn niet neutraal.
Wat betekent datagedreven sturen voor de rol en positie van de (gemeentelijke) overheid? Het Rathenau Instituut stimuleert de publieke en politieke meningsvorming over wetenschap en technologie, onder meer met onderzoek en debat. Een deel van hun onderzoek vindt plaats op verzoek van het parlement en het kabinet, vertelt onderzoeker Jelte Timmer. Als het gaat om datatechnologie dan bevinden we ons momenteel bovenin de hype cycle, zegt hij: ‘Aan de ene kant hoor je spookverhalen en aan de andere kant hypeverhalen over de mogelijkheden van big data. Er zit weinig tussenin. Het wordt tijd om er wat realiteitszin in te brengen.’
Inspiratie en debat over datagedreven sturen
Gemeenten gebruiken data-analyse om beleid en uitvoering effectiever te maken. Bijvoorbeeld om het aantal woninginbraken terug te dringen. VNG/KING bundelde deze en andere voorbeelden ter inspiratie in het online magazine Big data op kleine schaal: data en gemeenten.
Bij datagedreven sturen horen ook fundamentele vragen over de positie en de rol van de overheid. Hoe ziet die rol eruit, hoe vul je die in en welke afwegingen kun en moet je daarin maken? Het programma Digitale Agenda 2020 van VNG/KING verkende het speelveld van datagedreven sturen door gemeenten en vond veertien veel terugkomende thema’s. Deze zijn uitgewerkt en vormen de basis voor het online magazine Verkenning sturingsinformatie, dat bestuurders en beleidsmedewerkers binnen de (gemeentelijke) overheid handvatten biedt om in hun organisatie de dialoog te voeren over het gebruiken van data en de implicaties daarvan.
Data is niet neutraal
Eén van de misverstanden rondom datagedreven sturen is de veronderstelling dat je door zoveel mogelijk data te verzamelen en te analyseren een antwoord gaat vinden op maatschappelijke vraagstukken, zeggen hij en collega-onderzoeker Iris Korthagen. Korthagen: ‘Data zijn niet neutraal. Het begint met de definitie van een probleem, want op basis daarvan ga je data verzamelen en analyseren. Hoe je een probleem definieert is een ethische en een politieke vraag. Data-analyse en algoritmes lijken technisch en a-politiek, maar zitten vol met hypotheses. De afwegingen achter de technische beslissingen zijn politiek.’ Timmer vult aan: ‘Stel dat je gezichten wilt identificeren door een camera die bepaalt of iemand bijvoorbeeld wordt aangehouden of toegang wordt geweigerd. Dan moet je grenswaarden gaan bepalen wat acceptabel is: hoeveel fouten mag dat systeem maken? Dat is een politieke beslissing, want je bepaalt daarmee hoeveel mensen je onterecht mag lastigvallen.’ Datagedreven sturen gaat daarom niet alleen over technische uitdagingen, maar raakt ook belangrijke politieke en ethische thema’s zoals democratie en inclusie.
Inclusie: wie doet er mee in de slimme stad?
De vraag die bij de digitaliserende overheid steeds opkomt is hoe mensen die digitaal niet vaardig zijn aangehaakt blijven. Die vraag speelt misschien nog wel sterker als het gaat om datagedreven sturen in een smart city. Timmer en Korthagen noemen in dit kader de documentaire Smart city. In search of the smart citizen van Dorien Zandbergen, waarin onder andere blijkt dat goed opgeleide mensen veel moeite hadden om te werken met de ‘smart citizen kit’ voor het meten van luchtkwaliteit.
Timmer: ‘Het vraagstuk van inclusie kent twee dimensies. De eerste is wie er kan deelnemen aan een slimme stad, want de ‘smart citizen’ moet technisch vaardig zijn. De tweede dimensie is of mensen willen deelnemen. Een slimme meter in je huis kun je nog weigeren, maar dat kan niet in de openbare ruimte. Er is geen opt-out op Stratumseind in Eindhoven of voor wifi-tracking als je een gebouw binnenloopt. Wie wil er in een living lab leven? Dat is een belangrijke vraag.’
Macht en markt
VNG/KING verkende het speelveld van datagedreven sturing door gemeenten en vond veertien veel terugkomende thema’s (zie kader). Een thema is de macht van de markt. Korthagen herkent die: ‘In de wereld van data opereert de overheid in een ecosysteem waarin heel andere verhoudingen gelden dan in het traditionele publieke bestel. Als het gaat over de vermaatschappelijking van data dan klinkt vaak het geluid dat burgers zelf veel data genereren, maar in werkelijkheid zijn het de grote bedrijven die hier het meest machtig zijn. De Googles, Apples en telecommunicatiebedrijven van deze wereld hebben een heel sterke positie als het gaat om het verzamelen en toegankelijk maken van data. Als de overheid iets wil met data dan heeft ze vaak data van dit soort partijen nodig, zoals bij het ontwikkelen van parkeerapps of toepassingen rondom crowd control. Er zijn veel steden die zich inmiddels als smart city profileren en daar is altijd een sterke connectie met één of meer bedrijven.’ Timmer vult aan: ‘Er is veel competitie, want elke stad wil met zijn eigen innovatie komen. Dat vinden wij jammer, want als het gaat om het oplossen van maatschappelijke problemen dan wil je juist dat steden goede oplossingen van elkaar overnemen. Maar misschien hoort dit ook wel bij de beginfase waarin steden zich nu bevinden.’
Bij het inzetten van data en data-analyse voor nudging zien we steeds meer de markt de norm bepalen
Nudging
Een ander thema dat in de verkenning meermaals naar boven kwam is nudging: mensen een duwtje in de goede richting geven, bijvoorbeeld naar gezonder eten. In de informatiesamenleving komt nudging vaak voor, denk bijvoorbeeld aan apps die bepaald gedrag stimuleren (zoals bewegen). Dat brengt de vraag naar boven wie er verantwoordelijk is voor deze nudges. Wie bedenkt ze en wie stelt de norm? Korthagen: ‘Bij beleidsmakers is nudging erg populair. Nudging gebeurt continu, ook door de markt, denk maar aan hoe producten worden aangeboden in de supermarkt. De relevante vraag voor de overheid is welke kaders de overheid kan stellen aan nudging. En of ze bepaalde nudges kan stimuleren, zoals gebeurt bij het verbod op gratis plastic tasjes.’
Timmer vult aan: ‘Verzekeraars kunnen met de data die auto’s genereren over het rijgedrag van hun verzekerden nudges gaan bedenken. Ze kunnen mensen die veilig rijden dan bijvoorbeeld korting op hun premie geven. Dan stelt de verzekeraar dus de norm over wat veilig rijden is. Daar zien wij een trend: bij het inzetten van data en data-analyse voor nudging zien we steeds meer de markt de norm bepalen. De overheid staat dan buiten spel.’
Een ander aspect is dat ‘de norm’ meetbaar moet zijn. Dat kan beperkend werken. Timmer: ‘Als je uitsluitend stuurt op data om bijvoorbeeld gezondheid te bevorderen, dan kun je alleen sturen op dat wat meetbaar is. Bijvoorbeeld het aantal stappen dat iemand zet. Maar misschien is het doen van yoga wel gezonder dan tienduizend stappen per dag zetten. Dat is echter nauwelijks te meten en blijft daardoor buiten beeld.’
Techno-optimisme
De maker van de technologie en degene die de vragen definieert waarop de technologie een antwoord moet bieden heeft dus veel invloed, stellen de onderzoekers. Politieke afwegingen en doelen worden ingebed in technologie als het gaat om datagedreven sturen. Dat is het domein van de overheid en moet men dus niet aan technologiebedrijven overlaten, bepleiten ze. Zo op het oog onschuldige oplossingen kunnen al behoorlijk sturend zijn. Timmer geeft als voorbeeld een onderzoeksproject van het Massachusetts Institute of Technology in Boston dat als doel had om leenfietsen evenrediger over de stad te verdelen. Aan het eind van de week is er met het huidige systeem meestal een overschot van fietsen op een klein aantal plekken. Men bedacht een systeem waarin fietsers korting kregen als ze hun fiets op bepaalde plekken achterlieten. ‘Dit lijkt a-politiek, maar er zit wel degelijk een politieke keuze achter. Want voor welke plekken geef je korting? Op plekken waar veel vraag is, of wil je juist een verdeling over de hele stad omdat je ook mensen in de buitenwijken toegang tot die fietsen wilt geven?’ Hij wil ermee zeggen dat hoe aanlokkelijk het ook lijkt om op technologie te bouwen en te vertrouwen: de politieke en beleidsvragen blijven. Korthagen besluit: ‘Ook in de wereld van datagedreven sturen en big data gaat het erom of je een probleem kent en of je het met elkaar eens bent welke waarde er achter zit. De complexiteit blijft bestaan: denken dat je alles met data gaat oplossen is ongefundeerd techno-optimisme. We weten ten eerste niet of we alle data wel gaan vinden om een probleem op te lossen; dat geldt zeker voor de complexe problemen die in de bestuurskunde wicked problems worden genoemd. En als we de data wel hebben, dan blijft de vraag over de waarde die je aan een oplossing toekent. Dat is een politieke en een bestuurlijke vraag en die zal altijd blijven.’
Dit artikel is geschreven door journalist Marieke Vos en is het eerste deel van een serie in het kader van de Verkenning Sturingsinformatie, onderdeel van het programma Digitale Agenda 2020 van VNG/KING. Het tweede deel kunt u hier lezen.
….zeer eens met de algemene stellingname, maar om niet weer direct in een vorm van wantrouwen ten opzichte van innovatieve datasturing te vervallen een heel concreet advies: er zijn – naar mijn mening – vrij eenvoudige parameters om de ongewenste invloed van ‘markt of staat’ op deze processen tegen te gaan.
Het praktijkvoorbeeld: wij leveren gemeenten inzicht in de kosten van het sociale domein op een zeer gedetailleerd niveau, tot zelfs dat van huishoudens en individuen, per jaar of maand, per sector van het sociale domein of per instelling. Dat levert natuurlijk een enorme berg ‘microdata’ op waarover we alleen binnen strikte privacygrenzen rapporteren……maar daarbij hanteren we twee uitgangspunten, respectievelijk aan het begin en aan het einde van het leveringsproces.
Om te beginnen: elk voorstel dat we doen, document dat we schrijven, verzameling gegevens die we opleveren, begint letterlijk met de mantra dat ‘de gegevens een NOODZAKELIJKE MAAR NIET AFDOENDE voorwaarde voor inzicht dan wel beleid vormen. Wij kunnen bijvoorbeeld heel precies laten zien welke huishoudens meer dan een ton per jaar kosten….maar nadere analyse van samenstelling van kosten en situatie is nodig om duidelijk te krijgen waar er sprake is van de bekende verspilling (20 instellingen) en waar er sprake is van onvermijdelijke en terechte kosten. Datzelfde geldt voor het afwijken van ‘standaarden’: als in een buurt vijf keer zo veel GGZ-kosten zijn als gebruikelijk voor de samenstelling van de bevolking, dan maakt het een enorm verschil of dat kosten zijn voor de dyslexie-testen van kinderen uit hogere milieus of voor de trauma’s van geweld in de buurt.
En vervolgens: tijdens en na het proces van dataverzameling adviseren we gemeenten ten allen tijde (of verplichten ze zelfs met het oog op de privacywetgeving) om de resultaten AAN INWONERS ZELF TER BESCHIKKING TE STELLEN. Dat levert in ieder geval een zeer kritische reflectie op de eigen activiteiten op, want het is ‘openbaar’…….en levert vervolgens de feedback die nodig is om resultaten in een goed analysekader te plaatsen. Dat mag voor de hand liggen……maar er zijn nog weinig gemeenten die bij wijze van spreken de mailadressen van hun inwoners hebben (en die ook gebruiken voor communicatie).
Bottom-line: als het ‘net van data’ wordt opgespannen tussen deze twee palen, dan is er in ieder geval een grotere kans dat de gegevens als onderdeel van een interactief (kennis)proces gaan fungeren, in plaats van als valse zekerheden, laat staan als commerciele of politieke instrumenten in het eigen belang