Hoe krijg je een succesvolle overheid?

De probleemdossiers bij de overheid zijn talrijk, maar meestal ebt na verloop van tijd de publieke en politieke aandacht ervoor weg. Dan rest de vraag: wat gebeurt er met beleidsevaluaties? Worden problemen wel daadwerkelijk opgelost? Peter van Hoesel en Rob van Engelenburg stellen dat reële verbeteringen veelal uitblijven en doen suggesties voor een meer lerende overheid.

De overheid in Nederland is omvangrijk, machtig en heeft een erg stevige invloed op onze samenleving. Zo worden haast 2,5 miljoen mensen direct door de overheid betaald en indirect komen daar nog eens pakweg 1 miljoen mensen bij via overheidsopdrachten.  Dit op een totale werkzame beroepsbevolking van ruim 9 miljoen mensen. Het jaarlijks budget van de rijksoverheid overstijgt de 350 miljard euro. Verder zorgen legio wetten en regelingen (circa 10.000) voor geborgde invloed op burgers en bedrijven. Het spreekt voor zich dat er binnen de overheid wel eens wat misgaat. Gelet op impact en de belangen die op het spel staan moet dit tot een minimum beperkt worden. Om herhaling te voorkomen moet hiervan geleerd worden. En juist hier schort het nogal aan.

Prominente probleemdossiers
Zie ter illustratie de afwikkeling van de aardgasproblematiek, stikstofproblematiek, Schiphol, ontwrichte woningbouw, milieubelasting, verkeersproblematiek, uitholling van het leger, budgetoverschrijdingen bij grote projecten, vergrijzing, bureaucratie in de zorg, dalende kwaliteit van het onderwijs, inkomensongelijkheid, functioneren van de arbeidsmarkt, drugshandel en mensenhandel. Het zijn allemaal prominente probleemdossiers met vaak een langlopend karakter. Wie hier meer over wil lezen kunnen we het beste verwijzen naar het boek Dat had niet zo gemoeten!, geschreven door voormalig topambtenaar Roel Bekker.
In veel gevallen ebt de publieke en politieke aandacht over iets dat misgaat na verloop van tijd weg en wordt een thema verdrongen door een ander. Totdat de publicitaire aandacht weer aanzwelt bij een nieuw feit dat aan het licht wordt gebracht.
Maar wordt het vervolgens ook opgelost? Zoals uit beschrijvingen van allerlei probleemdossiers steeds weer blijkt, wordt beleid kennelijk gemaakt zonder grondige analyse, zonder stevige beleidsvoorbereiding, zonder afgewogen besluitvorming en zonder routekaart naar aantoonbaar oplossend vermogen. Beleidsevaluaties leiden niet tot stevige verbeteringen; met beperkte aanpassingen worden de problemen veelal verschoven en daarmee lijken ze voor buitenstaanders afgedekt.

Relatie bevoegd gezag
In zekere zin is de recente toeslagenaffaire een uitzondering. Niet door de val van het kabinet Rutte maar door de ontstane dynamiek en openbaarmaking van vervolgfouten. Op basis van het rapport van de commissie Van Dam begon het zwarte pieten langs departementen, politici en ambtenaren, met als ruwe uitkomst: iedereen heeft fouten gemaakt, dus eenieder is medeverantwoordelijk. Na het (halfslachtige) openbare mea culpa moest er wat structureel veranderen. Demissionair premier Rutte moest zich heruitvinden en de bestuurscultuur diende veranderd te worden. Zijn ‘radicale’ oplossingsrichtingen kwamen neer op een kleiner en minder dichtgetimmerd coalitieakkoord, minder afstemming vooraf tussen regering en coalitiepartners en versterking van de rechten van burgers via meer middelen voor de sociale advocatuur.
Aardig, maar volstrekt onvoldoende en het slaat de spijker zeker niet op de kop. Een kwestie zoals de toeslagenaffaire wordt op die manier beschouwd als een intern overheidsprobleem, met dito oplossingsvoorstellen. Terwijl het in feite gaat om de relatie bevoegd gezag met de samenleving c.q. groepen burgers.
In beginsel komt het falen van de overheid voort uit de optiek van een maakbare werkelijkheid, waarbij de echte wereld in de vorm van burgers en bedrijfsleven structureel wordt genegeerd. Kleine aanpassingen in de werkwijze of procedures van de overheid lossen een maatschappelijk probleem niet op. Meer geld naar het ondersteunen van burgers om via rechtszaken achteraf hun gelijk op de overheidsbesluiten te halen is een marginale reparatie en een schijnoplossing.

Burgerbelang centraal
Een echte oplossing zou zijn om de bestuurscultuur zodanig te veranderen dat aantoonbaar burgerbelangen weer centraal staan via een open vorm van beleidsontwikkeling. Uitgangspunt moet dan zijn een toetsing vooraf van de (mogelijke) effecten in de samenleving voor burgers en bedrijven en niet het scoren op de eigen politieke agenda of eigen profilering. De kwaliteit van beleidsontwikkeling dient daarom structureel te veranderen van een besloten top down proces naar open beleidsontwikkeling met burgers, bedrijven en uitvoerders. Zie burgers daarbij als partner en niet als sluitstuk van het politieke proces.
Een dergelijke ommekeer in benadering heeft pas slaagkans als onder meer de volgende spelregels in acht worden genomen:

• Bepaal vooraf urgentie, nut en noodzaak van een (mogelijke) interventie
• Zie af van te vroege standpunten en oplossingsrichtingen en creëer een open ruimte voor een inbreng van alle kanten
• Betrek het veld, mogelijke uitvoeringsinstanties, burgers en belanghebbenden in een vroeg stadium bij het proces
• Benut aanwezige kennis uit praktijk en wetenschap
• Creëer een level playing field voor alle betrokkenen, bijvoorbeeld door het delen van alle relevante informatie
• Meedenken is meedoen en meebeslissen: vrijblijvende inspraak organiseren van burgers zonder effect of invloed werkt contraproductief
• Stel per beleidsdossier vooraf processpelregels op (verwachtingsmanagement)
• Formuleer SMART doelstellingen (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden) ter voorkoming van vrijblijvende inspanningsdoeleinden, inclusief een routekaart voor het bereiken van de doelstellingen
• Bied meerdere voorkeursvarianten aan, inclusief te verwachten effecten, neveneffecten, kosten en baten als input voor beslissingen van bestuurders
• Expliciteer beleidskwaliteitscriteria hierbij als doelmatig, doeltreffend, rechtvaardig en consistent en toets de voorkeursvarianten op deze criteria.

Politieke spelregels
Bovendien zal aan de politiek bestuurlijke tafel de werkwijze ook aangepast dienen te worden. Het publieke debat met nadruk op het etaleren van verschillen van inzicht, belang, oplossingsrichtingen, optiek, details en uitvoeringscondities ondermijnt behoorlijk bestuur en schaadt de operationele aanpak van de problematiek. Politieke spelregels ten behoeve van onderbouwde en werkzame besluiten in de praktijk zijn onder meer:

• Overweeg de nuloptie: wat gaat er eigenlijk fout wanneer de overheid zich er niet mee bemoeit?
• Stel de vraag of het wel een politiek onderwerp is: zo nee, breng het terug naar de uitvoering met concrete termijn gebonden middelen en targets
• Ga na of het bestaande beleid geen onderdeel is van de problematiek. Overweeg dan om dit beleid af te schaffen en in zijn geheel te vervangen
• Ga eerst na waar belanghebbenden het over eens zijn qua urgentie, doelstelling en aanpak. Bepaal daarmee de maatvoering: met een brug kom je over water, maar misschien volstaat een plank
• Neem expliciet en actief de mening van betrokken burgers, uitvoeringsinstanties en bedrijven mee in de besluitvorming: van lijdend voorwerp naar meewerkend voorwerp.
• Bestuur op hoofdlijnen: ga in op de ‘wat’-vraag en vermijd allerlei condities te stellen rond de ‘hoe’-vraag. Laat dit laatste over aan de deskundigen, uitvoerders, doelgroepen en onderzoekers
• Geef het ‘veld’ de ruimte om uitvoeringszaken tussentijds te optimaliseren
• Geef voor definitieve besluitvorming volksvertegenwoordigers inzicht in de aannames die onder het voorstel liggen en hoe deze aannames zijn getoetst
• Onderbouw besluitvorming en communiceer open hierover
• Monitor en evalueer voortgang en schroom niet tussentijds in te grijpen.

Van belang hierbij is dat ook de rol van beleidsambtenaar wezenlijk verandert. Van uitvoerders van (te vroeg ingenomen) standpunten naar een open procesregie.
Wezenlijk veranderen van de bestuurscultuur is een grondige exercitie die niet moet blijven hangen in een langdurige attitudeverandering, maar die meteen in gedrag wordt omgezet die als vanzelf leidt tot andere attitudes. De oude gewoonte om overheidsoplossingen te zoeken in de 6 p’s is dan voorbij: praten, processen, papier, plannen, procedures en protocollen. Concrete stappen, duidelijke doelen en bijbehorende routekaart zijn nodig. Experimenten kunnen morgen al beginnen.