Een van de maatregelen van het kabinet om nieuwe incidenten zoals de toeslagenaffaire te voorkomen, is het versterken van het ambtelijk vakmanschap. Maar het is de vraag of professionele competentieversterking afdoende is, als ambtelijk handelen op collectief niveau tot ongewenste maatschappelijke uitkomsten leidt, stellen Meike Bokhorst en Reinier van Zutphen.
In zijn boek Zo hadden we het niet bedoeld laat Jesse Frederik zien dat de problemen zijn ontstaan juist omdat iedereen deed wat hij dacht vanuit zijn professie te moeten doen. Maar te weinig mensen keken over de schutting van hun eigen professie naar het bredere publieke belang. Signalen vanuit de uitvoering bereikten beleidsmakers en toezichthouders niet. Kennelijk staan er overtuigingen en groepsdynamieken in de weg die ambtenaren belemmeren als ze dit vakmanschap aan de dag willen leggen.
Het recht op ambtelijk vakmanschap
Onlangs verscheen het boek Het recht op ambtelijk vakmanschap met daarin ons hoofdstuk ‘Ambtelijk vakmanschap in het samenspel tussen beleid, uitvoering en toezicht’. De vraag in dat hoofdstuk is hoe het vakmanschap van beleidsmakers, uitvoerders en toezichthouders elkaar kan versterken om gezamenlijk publieke belangen te dienen. Daarin beschrijven we welke blokkerende overtuigingen er bij beleids-, uitvoerings- en toezichtambtenaren spelen die het dienen van het publiek belang in de weg staan. Vervolgens gaan we in op welke signalering en terugkoppeling in de samenwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht nodig is om te voorkomen dat publieke belangen in de knel komen.
De beleidsambtenaar moet de minister uit de wind houden
Voor veel beleidsfuncties werft de overheid mensen die hoog scoren op politieke sensitiviteit. Een minister kan struikelen over elke publicitaire of politieke bananenschil, dus is het zaak om risico’s tijdig te signalen en uit de weg te ruimen. Doorgeschoten politieke sensitiviteit kan leiden tot de misplaatste taakopvatting dat de ambtenaar er is om de minister uit de wind en in het zadel te houden. Het leidt er ook toe dat ambtenaren voor de minister gaan denken. Of, zoals een hoge ambtenaar van Justitie eens verzuchtte: ‘We hebben meer ministers in het pand dan er zijn benoemd.’ Dat dit denken voor bewindslieden hen juist in gevaar kan brengen, bleek bijvoorbeeld bij het aftreden van staatsecretaris Harbers na ambtelijk geflatteerde criminaliteitscijfers van asielzoekers. Naar aanleiding van zijn boek Kan de overheid crises aan? legde Herman Tjeenk Willink uit dat een ambtenaar niet de minister dient, maar het ambt van de minister. Een minister is gebaat bij ambtelijke tegenspraak als het beleid in de uitvoering het maatschappelijke doel voorbij schiet.
‘Vooral in het samenspel tussen beleids- en uitvoeringsorganisaties gaat het mis’
Een uitvoeringsambtenaar zegt geen nee tegen beleid
Uitvoeringsorganisaties vinden het lastig om tegen een minister te zeggen dat iets niet kan. Uitvoeringsambtenaren zijn gewend om zich in duizend bochten te wringen om het onhaalbare toch haalbaar te maken. De Uitvoerbaarheids- en Handhaafbaarheidstoets dient om betere haalbaarheidsinschattingen te maken over nieuwe wetsvoorstellen. Toch is het voor beleidsmakers relatief eenvoudig om praktische bezwaren te overrulen met een belofte om meer geld ter beschikking te stellen. Zo had directeur-generaal van de Belastingdienst Jenny Thunnissen bij de gedwongen overname van Toeslagen door de Belastingdienst in 2005 in alle toonaarden bezwaar gemaakt. Na jaren van bezuinigingen kon de Belastingdienst die extra taak er echt niet bij hebben. Het enige wat ze niet had gedaan, was zwaaien met haar portefeuille. De Belastingdienst heeft daar een dure prijs voor betaald.
Een toezichtambtenaar zoekt bij geen gehoor geen publiciteit
Toezichthouders zijn de oren en ogen van de overheid in het veld. Zij kunnen hun unieke sectorkennis terugkoppelen naar de beleidspraktijk en zijn bij uitstek geschikt om te signaleren en agenderen als publieke belangen in de knel komen. De ministeriële verantwoordelijkheid zorgt er echter meestal voor dat zij bij gevoelige kwesties vooral interne memo’s sturen of problemen in de bestuursraad bespreken. Voor zelfstandige bestuursorganen zoals markttoezichthouders is die autonome houding makkelijker. Een inspectie zet minder snel zijn vertrouwensrelatie met de minister of het departement op het spel door publiekelijk de klok te luiden. Zo heeft het staatstoezicht op de mijnen lang geworsteld met die ambtelijke loyaliteit bij geen gehoor op de risicosignalering bij de Groninger gasboringen. Pas sinds kort vaart die toezichthouder een autonomere koers, waarbij hij problemen vaker publiekelijk in parlement en media bespreekt.
Stroef samenspel tussen beleid, uitvoering en toezicht
Vooral in het samenspel tussen beleids- en uitvoeringsorganisaties gaat het mis, getuige de parlementaire onderzoeken en enquêtes. Publieke belangen kunnen dan uit beeld raken en burgers kunnen in de knel komen. Met een gedeelde visie op publiek vakmanschap ambtenaren kunnen voorkomen dat ze politiek gelegitimeerde regels volgen, maar onbedoeld bijdragen aan onwenselijke maatschappelijke uitkomsten.
‘Elke politieke beslissing zou open moeten staan voor heroverweging op basis van ambtelijke inzichten’
Het helpt allereerst om het bewustzijn te vergroten over de blokkerende overtuigingen die het dienen van publieke belangen in de weg staan. Achter deze blokkerende overtuigingen gaat een gedeeld dilemma schuil dat na één of twee keer ambtelijke tegenspraak de politiek uiteindelijk beslist. Maar elke politieke beslissing zou open moeten staan voor heroverweging op basis van ambtelijke inzichten. Uitvoerders kunnen door hun nabijheid problemen van burgers als eerste zichtbaar maken. Toezichthouders kunnen door hun reflectie knelpunten in de wet en systeemrisico’s signaleren en agenderen. Beleidsambtenaren kunnen door hun onpartijdigheid zorgen voor een evenwichtige afweging van publieke belangen. Goede terugkoppeling en samenwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht is nodig om te voorkomen dat regels hun doel voorbijschieten.
Lange adem
Ambtelijk vakmanschap vergt onpartijdige deskundigheid, reflectieve tegenspraak en nabij contact. Beleidsambtenaren, toezichthouders en uitvoerders dienen hun eigen vak te verstaan en periodiek kennis en ervaring terug te koppelen aan elkaar. Nabij contact met burgers en professionals is nodig om tijdig te zien waar maatschappelijke uitkomsten ongewenst zijn en publieke belangen in de knel komen. De reflecties uit de ombudspraktijk leren dat het een lange adem vergt om echt verbinding te maken met burgers die de overheid hard nodig hebben. Maatwerk in de uitvoering kan geen oplossing zijn voor slechte of onrechtvaardige wetgeving.
‘Mensen in uitvoering en toezicht vervullen een belangrijke signalerende rol’
Het gaat bij ambtelijk vakmanschap niet alleen om integriteitsregels en ethiek, maar ook om professionele autonomie. Heldere kaders voor verantwoordelijkheden en gelijkwaardige samenwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht kunnen het oog voor de menselijke maat versterken. De kunst van het ambtelijke vakmanschap is het verenigen van verschillende publieke belangen en het omgaan met dilemma’s bij de botsing van die publieke belangen. Mensen in uitvoering en toezicht vervullen een belangrijke signalerende rol en reflectieve functie voor beleidsmakers en wetgevers. Dat is uitdagend werk dat maatschappelijk voldoening geeft en waardering verdient. De beste wervingsslogan van de rijksoverheid luidde niet voor niets: ‘Werken bij het Rijk. Als je verder denkt.’
