Belastingdienst is geen pakezel

Interview met professor Leo Stevens

Bij de huidige transformatie van de Belastingdienst wordt veel nadruk gelegd op ict en de vergaande toepassingen die het kan bieden. Veel medewerkers zijn bezorgd dat de door hun opgebouwde kennis en ervaring – denk aan het fameuze en vaak genoemde Fingerspitzengefühl – onvoldoende wordt aangewend bij het ontwikkelen van deze ict-toepassingen. De medewerkers van de Belastingdienst voelen zich daardoor wel eens ‘over het hoofd gezien’. Professor Leo Stevens, emeritus hoogleraar fiscale economie en vormgever van het huidige belastingstelsel, kan die gevoelens wel plaatsen.

Hij begint met een bredere impressie over de aard van de problematiek. ‘De wijze van handhaving en de gewenste mate van controle zijn in de geschiedenis van de Belastingdienst een steeds terugkerend discussieonderwerp tussen de ‘rekkelijken’ en de ‘preciezen’ geweest. Kernpunten in die discussie zijn telkens de mate waarin kan worden uitgegaan van de betrouwbaarheid van de belastingplichtige en de wijze waarop de Belastingdienst een doelmatige en betaalbare werkwijze kan ontwikkelen die leidt tot een adequate nakoming van de fiscale verplichtingen door de belastingplichtigen. De huidige discussie omtrent het functioneren van de Belastingdienst hangt in hoge mate samen met de introductie van het horizontale toezicht in 2005, die een ingrijpende cultuuromslag vormde. Deze toezichtfilosofie gaat ervan uit dat het naleven van de fiscale regels kan worden bevorderd door de belastingplichtige meer vertrouwen en eigen verantwoordelijkheid te geven. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft dit principe in bredere zin bepleit in het rapport Andere Overheid.’

‘Het moet niet gaan om óf horizontaal óf om verticaal toezicht, maar om ‘vertizontaal’ toezicht’

‘De achterliggende gedachte is dat het bouwen van een vertrouwensrelatie tussen de overheid en de burger, in dit geval de Belastingdienst en de belastingplichtige, leidt tot verbetering van de tax compliance. Via de ontwikkeling van tax control frameworks en het sluiten van convenanten kan vervolgens het blanco vertrouwen worden versterkt tot gerechtvaardigd vertrouwen. De Belastingdienst krijgt hierdoor de ruimte om de beschikbare middelen efficiënter in te zetten door ze vooral te richten op die segmenten van de samenleving waarin de bereidheid tot naleving van de verplichtingen het zwakst ontwikkeld is. Het moet niet gaan om óf horizontaal óf om verticaal toezicht, maar om ‘vertizontaal’ toezicht. Ik ervaar dit als een positieve ‘paradigma-shift.’
‘De commissie-Stevens heeft echter geconcludeerd dat de cultuuromslag die aan het horizontale toezicht ten grondslag ligt, te lang is blijven hangen in een ‘intuïtieve fase’ en te langzaam en te gebrekkig is omgezet in rationeel onderbouwde en concreet uitgewerkte en op resultaat meetbare bedrijfsprocessen. Dit systeemtoezicht, steunend op al dan niet gedigitaliseerde risicoanalyse, vereist een andere attitude dan het traditioneel controleren van de aangiften en de diepgaande, zeer arbeidsintensieve reguliere periodieke boekenonderzoeken. Het personeel is onvoldoende ‘meegenomen’ in deze cultuuromslag en is te lang in het onzekere gehouden over de daaruit voortvloeiende werkomstandigheden. Bovendien werd de indruk gewekt dat horizontaal toezicht geen ruimte meer zou bieden voor het tot dusverre gebruikelijke verticale toezicht. Dat voedde gevoelens van onzekerheid omtrent het voortbestaan van activiteiten en functies in de keten van verticaal toezicht.’
‘Tegelijkertijd werd het werkveld geconfronteerd met twee andere, aan elkaar tegengestelde, ontwikkelingen: enerzijds het geloof in de maakbaarheid van de samenleving door de belastingheffing voor alles en nog wat als beleidsinstrument in te zetten. Daardoor werd de Belastingdienst geconfronteerd met ingewikkelde specifieke regelingen met conflictgevoelige open normen. Anderzijds de wens om de werkomstandigheden aan te passen aan de grootschaligheid van de heffingsprocessen, die de creatie van een geautomatiseerde en gedigitaliseerde werkomgeving onontkoombaar maakte. De daarmee gepaard gaande standaardisatie van werkprocessen impliceert het risico van een onpersoonlijk en vervreemdend systeem van uitvoering. Dat raakt niet alleen de belastingplichtige, maar ook de uitvoerende ambtenaar. De burger voelt zich platgewalst en letterlijk gedegradeerd tot een fiscaal nummer; de uitvoerende ambtenaar voelt zich het verlengstuk van de geautomatiseerde processen. Daardoor vervreemdt hij van zijn meest wezenlijke opdracht, namelijk de taak het recht toe te passen zoals dat in de gegeven situatie toegepast moet worden, geïnspireerd door het professionele freies Ermessen.’

Toch kan een organisatie als de Belastingdienst niet zonder ict en datamining, dat erkent zelfs de grootste criticaster. Verschillende gesprekspartners in de vorige artikelen uit deze reeks (zie hier en hier) zijn dan ook van mening dat bredere toepassing van ict juist leidt tot méér en betere inzet van de (kennis van) de medewerkers omdat er veel meer gegevens sneller tot hun beschikking komen. De vraag is daarbij wel: doet de dienst het goed, worden de juiste keuzes gemaakt?

‘In een kennisorganisatie als de Belastingdienst is de bereidheid om kennis te delen cruciaal. Dit moet dan ook worden gestimuleerd. De kennispotentie van het bestaande personeel moet sterker worden benut en ontwikkeld. Ict- en wetskennis moeten in de werkprocessen worden geïntegreerd door de uitvoerende ambtenaren vertrouwd te maken met elkaars deskundigheid en ze te enthousiasmeren om zich erin te verdiepen hoe ze meerwaarde kunnen creëren door elkaars kennis te benutten. Wat voor iedere persoon afzonderlijk geldt, namelijk dat de combinatie van aangeleerde kennis, opgedane ervaring en doorleefde intuïtie het niveau van het functioneren verbetert, geldt des te sterker voor multidisciplinaire teamverbanden met overkoepelende deskundigheid.’
‘Ik noemde al het belang van een verantwoorde, mede op ict-kennis gebaseerde risicoanalyse als hulpmiddel om het wetstechnische controlewerk efficiënter uit te voeren. Uitvoeringsprotocollen mogen daarbij geen belemmering vormen voor een flexibele, door professionele intuïtie ingegeven werkwijze. Ze mogen ook niet leiden tot onverschilligheid ten aanzien van het werkresultaat doordat er onvoldoende ruimte is voor terugkoppelings- en verbeteringsprocessen tussen ‘het systeem’ en het door u genoemde Fingerspitzengefühl van de uitvoerende ambtenaren.

Ondanks de kritiek op de gang van zaken valt de grote loyaliteit van de medewerkers op, zowel aan de dienst als aan de belastingbetaler. Het vertrouwen lijkt echter tanende, iets waar ook de recente en onverwacht grote uitstroom van medewerkers op wijst. Het probleem dat daardoor ontstaat wordt verergerd doordat de overheid door jongeren als een (te) weinig aantrekkelijke werkgever wordt gezien.

‘Ik herken de zorg dat de loyaliteit van de medewerkers tanende is. Voor een deel is dat toe te schrijven aan het gevoel van de medewerker dat zijn expertise er minder toe doet en dat hij zich steeds strakker ingekapseld voelt in het systeem ter wille van de uniformiteit van het proces. De leidinggevende heeft als primaire verantwoordelijkheid het op gang houden van het proces, maar vaak is hij daarbij niet in staat het resultaat dat voor de inhoudsdeskundige juist centraal staat, te beoordelen. Dat leidt tot verwijdering tussen managers en inhoudsdeskundigen, die naar hun gevoel niet meer dezelfde doelstelling hebben en daardoor geen gemeenschappelijke ‘vaktrots’ meer kunnen delen. Daardoor wordt onvoldoende sturing gegeven op inhoudelijke punten en hebben verbeteringsprocessen minder kans van slagen.

‘De politieke discussies rond het disfunctioneren van de Belastingdienst heeft geen versterkend effect op het loyaliteitsgevoel binnen de dienst’

Het mede daardoor ontstane gevoel van functionele onverschilligheid wordt door de vergrijzing van de dienst en de apathie van ‘het zal mijn tijd wel duren’ versterkt en te weinig doorbroken door jeugdig elan van nieuwkomers. Bovendien hebben de politieke discussies rond het disfunctioneren van de Belastingdienst bepaald geen versterkend effect op het loyaliteitsgevoel binnen de dienst en heeft het respect voor de dienstleiding schade opgelopen, vooral bij degenen die door de opeenvolgende reorganisaties hun arbeidsomstandigheden en perspectieven steeds meer hebben zien verslechteren.’

Dergelijke problemen constateren is één ding, maar het is een stuk lastiger om er een oplossing voor te vinden. Welke koers moet de Belastingdienst varen om als werkgever aantrekkelijk te blijven of opnieuw te worden?

‘Met name aanbeveling 5 van de Commissie Onderzoek Belastingdienst van Borstlap en Joustra is in dit verband van belang. De leiding van de Belastingdienst dient te beschikken over een managementstijl waarin daadkracht, gezamenlijkheid en het vermogen verbindingen te leggen met relevante geledingen binnen de Belastingdienst, alsook met het ministerie van Financiën, centraal staat. Borstlap en Joustra stellen dat het belang van voldoende fiscale kennis alsook ervaring in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst waarin massale uitvoeringsprocessen aan de orde zijn, niet genegeerd kan worden en dat er een goede mix moet worden gevonden met kennis en ervaring van buiten de Belastingdienst. Het is mijns inziens van bijzonder belang dat jong talent wordt geworven en vertrouwd wordt gemaakt met de uitdagingen van de Belastingdienst. Naast een bedrijfseconomische en technologische invalshoek blijven daarbij rechtsstatelijke waarborgen onverminderd van belang. Het gaat niet alleen om het efficiënt en effectief innen van belastinggeld, maar ook om een juiste rechtsbedeling, waarbij rechtsbeginselen en doelmatigheidsvereisten op een prudente wijze tegenover elkaar worden afgewogen.’
‘In de bestuurstop moeten daarom meer personen komen die, doordat ze geruime tijd in de Belastingdienst hebben gewerkt, voldoende affiniteit hebben met de inhoudelijke kenmerken van de fiscaliteit. In grote belastingadviesorganisaties is deze affiniteit sterker ontwikkeld. Voorts moet een kennisorganisatie zorgvuldig omspringen met de aanwezige expertise en laten blijken deze van waarde te vinden. Een ‘ongerichte’ vertrekregeling is daar moeilijk mee te rijmen, geen belastingadvieskantoor zou op een vergelijkbare wijze omspringen met de expertise van oudere personeelsleden. Het is een aanpak die leidt tot begrijpelijke onrust over de continuïteit van vitale bedrijfsprocessen én die twijfels opwekt over de handhavingskracht van de Belastingdienst. Dat laatste kan de bereidheid om de wettelijke voorschriften na te leven negatief beïnvloeden.’

Dat laatste leidt tot misschien wel de belangrijkste vraag. U stelde in uw recente boek ‘Geloofwaardig belasting heffen’ dat de burger/belastingbetaler de vele ficties in het huidige belastingstelsel niet meer vertrouwt of accepteert. Wordt die al langer bestaande vertrouwenscrisis niet nog eens verergerd door de problemen binnen de dienst?

‘Uiteraard versterken de onrust bij de Belastingdienst en het onbehagen over de ongeloofwaardigheid van de fiscale wetgeving elkaar. Er is bij de wetgever sprake van een structurele onderschatting van het belang van de uitvoerbaarheid. Daardoor wordt de Belastingdienst te vaak geconfronteerd met onvoldoende doordachte regelingen. Door het hectische karakter van veel wetgevingsoperaties heeft de Belastingdienst vaak onvoldoende tijd om zich op de opgelegde taak voor te bereiden. Dat leidt tot risico’s met betrekking tot de kwaliteit van uitvoering.
Ook wordt de Belastingdienst geconfronteerd met maatschappelijk ongenoegen omdat principes, zoals het beginsel dat de inkomstenbelasting naar draagkracht wordt geheven, in de praktijk worden doorbroken door allerlei politieke ingrepen met een instrumenteel karakter (stimulering van ondernemerschap, van investeringen, van milieuvriendelijke productieprocessen en arbeidsparticipatie). Ook zijn allerlei onvoldoende doordachte, nogal opportunistische regelingen ingevoerd die de geloofwaardigheid van onze belastingheffing op cruciale punten ernstig hebben aangetast. Deze moeten zo snel mogelijk weer worden geëlimineerd. Voorbeelden daarvan zijn de inkomensafhankelijkheid van de algemene heffingskorting en van de arbeidskorting, de afbouw van de aanrechtsubsidie, de onaanvaardbaar grote spanning tussen de fictieve en werkelijke vermogensinkomsten in de vermogensrendementsheffing en de vele ál te rigide antimisbruikbepalingen. Dergelijke maatregelen beschadigen het rechtsgevoel van de belastingbetaler en vormen een bedreiging voor de compliance.’
‘Verbetering van de afstemming tussen de wetgevende wensen en de uitvoerbaarheid kan voorkomen dat de Belastingdienst wordt weggezet als een pakezel, die klappen krijgt als hij door zijn overbelasting niet snel genoeg zijn doel bereikt.’

Dit artikel is geschreven door Maurits van den Toorn. Het maakt deel uit van een serie en wordt geproduceerd in samenwerking met de Vereniging voor Overheidsmanagement en gefinancierd door het A+O fonds Rijk. Het eerste artikel, over de Belastingdienst, leest u hier. Voor het tweede artikel, klik hier.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van A+O fonds Rijk
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.