Bestuurlijke manie leidt niet zelden tot een desastreus eindresultaat van prestigieuze projecten. Peter Vogel onderzoekt wat bestuurders beweegt om megalomane prestigeprojecten te ontwikkelen.
In 2012 publiceerde ik een artikel waarin ik schreef dat na de Tweede Wereldoorlog door de Nederlandse regering grote (ICT-)projecten waren geïnitieerd waarvan een aantal achteraf niet het beoogde effect en/of de doelstellingen bleken te halen. Deze projecten mislukten doordat de verantwoordelijke bestuurders hun beleid niet voldoende afstemden met de gebruikers uit de samenleving of mensen uit de praktijk en te weinig kennis in huis hadden. Maar ook omdat aanbestedingstrajecten mislukten en megalomanie en zelfoverschatting een zodanige rol speelden waardoor die een negatieve invloed hadden op de besturing van en controle over grote overheidsprojecten.[1] Na 9 jaar is het thema nog steeds actueel en dat geldt ook voor lagere bestuurlijke niveaus, zoals de bestuurders van woningcorporaties en bestuurders van gemeenten. Hetgeen ook weer blijkt uit het themanummer van de Vereniging voor Bestuurskunde ‘Bestuurlijke manie bij Prestigeprojecten’ dat onlangs verscheen.[2]
‘Wat gaat er in de hoofden van bestuurders om die megalomane prestigeprojecten ontwikkelen?’
Niet zelden is het eindresultaat van prestigieuze projecten desastreus. Deze projecten worden vaak omringd door een ‘bestuurlijke manie’ waarin grootse plannen en torenhoge ambities de boventoon voeren. Men kan zich terecht afvragen welke manische mechanis-men schuilgaan achter deze prestigeprojecten en hoe men zich hiertegen kan bewapenen.[3] Hier wil ik, als niet-psycholoog, proberen de vraag te stellen en te beantwoorden wat er in de hoofden van de bestuurders omgaat om megalomane prestigeprojecten te ontwikkelen en door te zetten.
Maar nadrukkelijk moet hier ook vermeld worden dat niet alle bestuurders (in algemene zin) behept zijn met ‘bestuurlijke manie’, zoals blijkt uit het proefschrift van René Weijers Dienen en Deugen. Kracht en kwetsbaarheid van topbestuurders.[4]
Bestuurlijke manie[5]
Waar komt de ‘bestuurlijke manie’ van bestuurders (van woningcorporaties) toch vandaan om megalomane projecten te ontwikkelen en door te zetten? En hoe ontstaan die ideeën? Volgens de onderzoekers Wouter Jan Verheul en Meike Bokhorst moet men de kern zoeken in bepaalde karaktereigenschappen van beleidsbepalende bestuurders zoals extreme uitgelatenheid, een overdreven positief zelfbeeld, aanstekelijk enthousiasme, selectieve argumentatie, tunnelvisies en ongefundeerd vertrouwen in een goede afloop. Als gevolg van bestuurlijke manie lopen prestigieuze projecten het risico om uit de hand te lopen qua kosten en ook niet datgene op te leveren wat ervan wordt verwacht en beloofd.[6]
Verliefd op het eigen project
Bestuurlijke manie kan een vorm van euforisch denken zijn waarin ideeën ontwikkeld worden waarbij de reëele werkelijkheid in de weg kan staan. Volgens Verheul en Bokhorst zijn prestigeprojecten niet alleen bedoeld voor het prestige van de stad waarin ze worden ontwikkeld, maar dienen soms (indirect) ook als persoonlijke ‘legacy building’: als een monument voor bestuurders.[7] Zij noemen dat ‘political sublime’ van bestuurders die prestigeprojecten als een eerbetoon aan zichzelf laten bouwen.[8] De protagonisten zijn zo ‘verliefd’ op hun project, dat er sprake is van ‘optimum bias’: het plan is zo mooi en belangrijk en we zijn zo toegewijd aan het project, dat het vast wel goed zal komen. Tunnelvisie, een gebrek aan expertise en tegenspraak houden deze bias in stand.[9] Ook speelt hierin het verschijnsel groepsdenken een rol: de tunnelvisie die ontstaat door een te eenzijdige groepsblik en mede als gevolg van een eenzijdige groepssamenstelling.
‘Stoppen of bijstellen van het project kan door de achterban gezien worden als zwakte’
Een andere psychologische oorzaak is ‘interne of externe zelfrechtvaardiging’. Daarvan is sprake als bestuurders ondanks de tegenvallers toch vasthouden aan hun eerdere ambities en argumenten (want het project vond ik destijds een goed initiatief). Het ‘ik’ in de laatste zin is een gevaarlijke tendens, want waarom spreekt men niet van ‘wij’. Hier is sprake van een bestuurder die waarschijnlijk dominant is, niet luistert naar anderen en veel macht heeft in de besluitvorming. Een ‘externe rechtvaardiging’ vindt plaats als de omgeving op de leider druk uitoefent om door te gaan, of vanuit de perceptie dat de achterban consistentie (vast-houden aan de ingezette koers) waardeert. Stoppen of bijstellen wordt dan als falen of zwakte gezien. Er zijn bovendien niet veel bestuurders die de geschiedenis in willen gaan met het niet laten doorgaan of halverwege afbreken van een project. [10]
Blind voor de realiteit
De doorzetters met de sterke karakters zijn bestuurders die met lef voor hun grootse dromen altijd de strijd aangaan over de locatie, het ontwerp en de kosten. Het mag ze niet aan overtuigingskracht ontbreken en zij blijven geloven in hun ideeën, maar men zou het ook ‘bestuurlijke manie’ kunnen noemen. Maar is zo’n project succesvol, dan staan vaak het geloof, de tomeloze inzet en de overredingskracht van een of meerdere personen aan de basis van zo’n project.[11]
‘Doorzettingsvermogen kan ook een blokkade zijn voor realistisch denken’
Ere wie ere toekomt. Maar mede door het succes lijken de bestuurders, die behept zijn met ‘bestuurlijke manie’ nog meer verblind te worden voor de realiteit van vervolgprojecten. Er kan sprake zijn van een versterking van psychologische mechanismen die de ‘bestuurlijke manie’ nog meer aanwakkeren, waardoor een evenwichtig zicht op de kosten en opbrengsten verloren gaat. Maar doorzettingsvermogen en sterke karakters blijken ook een blokkade te vormen voor realistisch denken en gebrek aan werkelijkheidszin. Barbara Tuchman noemt dit stijfkoppigheid, de bron van zelfbedrog.[12]
Psychologische besliskunde
Karl E. Weick is een Amerikaanse organisatietheoreticus die het concept ‘sensemaking’ introduceerde in organisatorische studies. Het gaat in dit artikel te ver om een uitleg vanuit Weick’s theorie te geven over de term sensemaking of zingeving.[13] Dus is het woord aan Ben Verleg die het op een verklaarbare manier uitlegt. Over de vraag wat de diepere gronden zijn achter de ‘bestuurlijke manie’ zegt Ben Verleg dat gedrag vaak door onbewuste impulsen en automatische reacties teweeg wordt gebracht. De psychologische besliskunde bestudeert deze (onbewuste) processen om erop te kunnen inspelen. Bij gevoelsmatige intuïtieve beslissingen zijn we ons niet bewust van het onderliggende proces. Kun je aan dat proces wel iets veranderen?[14] Sensemaking of zingeving is een menselijke activiteit die weliswaar beredeneerd kan worden maar ook ruimte biedt aan dat wat we niet goed kunnen vastpak-ken: de zin van iets. Op de vraag wat ons beweegt is het uiteindelijke antwoord van mensen: ‘ertoe doen’. Dat is vergelijkbaar met het eerdergenoemde ‘legacy building’ en dient om jezelf in de publieke belangstelling te plaatsen, als een monument voor bestuurders.
Kwestie van psychologie
Verheul en Bokhorst noemen een aantal punten van verandering om de ‘bestuurlijke manie’ te beteugelen. Maar dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Zij noemen o.a. dat besluitvorming en management in divers samengestelde multidisciplinaire teams een belangrijke voorwaarde is om eenzijdigheden te voorkomen en gebalanceerd met sturingsdilemma’s om te gaan.[15] Een suggestie is ook om neutrale niet betrokken participanten bij iedere fase van de planning expliciet tijd en ruimte te geven voor reflectie. Waardeer degenen (ook klokkenluiders) die nieuwe feiten aandragen en die kwesties diepgaand onderzoeken positief, ook als het leidt tot een besluit om te stoppen met een bepaald project. En tenslotte, benoem expliciet de resultaten van elke fase en sta daar bij stil.[16]
Dus kunnen participatieve waarde-evaluatie en research bij (co-)design hulpmiddelen zijn om burgers meer te betrekken bij het maken van afwegingen en invullingen. Bij voorkeur niet op een enkel moment, maar gedurende de incrementele planontwikkeling.[17] Mijn persoonlijke inschatting is dat dat bijna een utopie is, als prestigeprojecten eenmaal tijdens elke fase vooruitgang boeken, dan zullen de bestuurders in hun ‘bestuurlijke manie’ alleen maar bezig zijn met de voortgang van hun prestigeprojecten en zitten zij niet te wachten op het maken van tussentijdse afwegingen en invullingen. Ik denk dat een ander scenario meer effect zal hebben. En dat is het uitoefenen van intern en extern toezicht door officiële instanties.
‘Organiseer desnoods een parlementair onderzoek’
Of zoals Verheul en Bokhorst vaststellen: ook voldoende intern en extern toezicht is van groot belang; denk daarbij aan democratische controle vanuit de gemeenteraad en second opinions en contra-expertises op basis van (wetenschappelijk) opdrachtonderzoek, evenals onafhankelijke rekenkamers en een vitale (onderzoeks-)journalistiek. En veel publiciteit hieraan geven. Want publiciteit is een machtig middel voor opinievorming. In alle projectfasen is het hoe dan ook verstandig om te zorgen dat partijen en individuen, zoals gezegd, vrijuit hun kritische vragen en ideeën ter verbetering van plannen en projecten kunnen uiten.[18] Het doorbreken van een gesloten organisatie- en overlegcultuur en het interveniëren in (ongelukkige) configuraties is een van de lastigste opgaven die er zijn. Soms zullen daarbij inhoudelijke interventies helpen – denk aan een ander type beleid of nieuwe projectvoorstellen – en soms kunnen sociale interventies behulpzaam zijn, zoals een andere samenstelling van teams of samenwerkingspartners.[19] Dat is een moeizaam proces omdat een verantwoordelijke wethouder in wiens portefeuille woonprojecten zitten eerder zal aftreden dan de bestuurders van het type ‘doorzetters met sterke karakters’, die zich niet zo snel opzij zal laten zetten en omdat gesloten organisaties moeilijk open zijn te breken.
En organiseer desnoods een parlementair onderzoek, maar dat is meestal mosterd na de maaltijd. Wellicht dat dat een positieve invloed heeft op de handelingen van de bestuurders van wooncorporaties, al blijft het in wezen toch een kwestie van psychologie.
Noten
[1] Vogel, P., ‘Van een crisis leert men meer dan van euforie’, Virtueel Bestuur van de Vereniging voor Bestuurskunde 2012, nr.2.
[2] Bestuurskunde Thema Bestuurlijke manie bij prestigeprojecten 2021,(30) 3
[3] Ibidem.
[4] Weijers, R. Dienen en Deugen. Kracht en kwetsbaarheid van topbestuurders. Ridderprint Ridderkerk 2011,
[5] Bestuurskunde Thema Bestuurlijke manie bij prestigeprojecten 2021,(30). Op pagina 14 geven de onderzoekers een nadere duiding van het begrip bestuurlijke manie.
[6] Verheul, W.J. Bokhorst, M., ‘Bestuurlijke manie bij prestigeprojecten: van maquette naar mislukking’, Bestuurskunde 2021-1, p. 3-17.
[7] Ibidem 5
[8] Ibidem
[9] ibidem 8
[10] Ibidem 8
[11] Bestuurskunde Thema Bestuurlijke manie bij prestigeprojecten 2021,(30) 18
[12] Weijers, R. Dienen en Deugen. Kracht en kwetsbaarheid van topbestuurders. Ridderprint Ridderkerk 2011, 47
[13] Sensemaking: wat is hier aan de hand? https://www.managementimpact.nl/artikel/sensemaking-wat-is-hier-aan-de-hand. 19 juli 2019.
[14] Verleg, B. Algemene Inleiding in Zingevende Besliskunde, Amsterdam 2016, 15
[15] Bestuurskunde 18
[16] Verleg, 15
[17] Bestuurskunde, 18
[18] Ibidem 18
[19] Ibidem 13-16
Ik wijs u graag op mijn dissertatie: “Archeologie van Besluitvorming”
Uw en mijn conclusies stemmen overeen. Desgewenst stuur ik u graag een pdf-file van mijn thesis toe.